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diplomatie mercredi 16 mars 2011

Quand la Suisse joue et perd en Iran

Micheline Calmy-Rey en Iran, en mars 2008. Si la polémique médiatique tourne surtout autour du voile que portait la conseillère fédérale, tout sourire aux côtés de Mahmoud Ahmadinejad, les Américains, eux, s’indignent surtout du contrat EGL, qu’ils tentent de bloquer depuis près d’un an. (Ali Agharabie / AFP)

Micheline Calmy-Rey en Iran, en mars 2008. Si la polémique médiatique tourne surtout autour du voile que portait la conseillère fédérale, tout sourire aux côtés de Mahmoud Ahmadinejad, les Américains, eux, s’indignent surtout du contrat EGL, qu’ils tentent de bloquer depuis près d’un an. (Ali Agharabie / AFP)

Le Département des affaires étrangères se voyait tenir un rôle décisif pour débloquer les négociations nucléaires et gagner un gros accord gazier. Il n’a pas ménagé ses efforts, quitte à créer une crise diplomatique avec les Etats-Unis. Au final, il a été rappelé à l’ordre, et le contrat a été gelé

Le 11 octobre 2010, un bref communiqué d’EGL, société suisse de négoce énergétique détenue à 91% par le groupe Axpo, annonçait la suspension de l’énorme contrat de livraison de gaz naturel signé deux ans plus tôt avec l’Iran – il portait sur quelque 20 milliards de francs. En janvier dernier, pressé par des actionnaires critiques, le président du conseil d’administration d’EGL, Heinz Karrer, ne parlait même plus de contrat mais d’une «option» soumise à de «très nombreuses conditions». Au même moment, le Conseil fédéral renforçait les sanctions économiques contre le régime des mollahs. Elles ne touchent pas le contrat EGL, précise le secrétariat d’Etat à l’Economie. Mais elles rendent son dégel encore plus improbable.

Ainsi se clôt la plus sérieuse crise diplomatique de ces dernières années entre la Suisse et les Etats-Unis. Le Temps l’a reconstituée grâce à une vingtaine de câbles diplomatiques américains complétés par d’autres archives. Le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) n’a pas souhaité donner sa vision des événements.

Quand il quitte son poste bernois en août 2008, l’ambassadeur Peter Coneway n’a pas encore décoléré contre Micheline Calmy-Rey et son voyage «infamant» à Téhéran, en mars de la même année (câble 08BERN443). Si la polémique médiatique tourne surtout autour du voile que portait la conseillère fédérale, posant tout sourire aux côtés de Mahmoud Ahmadinejad, les Américains, eux, s’indignent surtout du contrat EGL, qu’ils tentent de bloquer depuis près d’un an. L’accord, premier du genre en Europe, offre à l’Iran «une victoire commerciale et diplomatique majeure» au moment où les pays occidentaux resserrent l’étau sur la dictature islamiste de Téhéran, ne cessent de répéter les Américains.

En vain. Le 17 mars 2008, EGL et la société iranienne NIGEC paraphent l’accord qui prévoit la livraison, pendant un quart de siècle, de 5,5 milliards de mètres cube de gaz naturel par an à partir de 2012. Dès l’annonce, un lobbyisme intensif se met en place afin d’empêcher sa concrétisation. On verra plus loin de quelle manière, mais c’est surtout la genèse de la discorde entre Berne et Washington qu’éclairent les câbles diffusés par WikiLeaks.

Phase 1
«Tant de choses
en commun»

Au début, tout baigne. En novembre 2005, le secrétaire d’Etat Michael Ambühl rencontre à Bahreïn Dan Fried, sous-secrétaire d’Etat américain aux affaires européennes, en marge d’un Forum pour le futur. L’heure est aux grandes visions. La Suisse cherche à «redéfinir son concept de neutralité pour jouer un rôle international plus actif au XXIe siècle», explique Ambühl, et son ­expérience fédéraliste pourrait servir en Irak, par exemple (05MANAMA1672). Relevant «combien les deux pays ont de choses en commun dans presque tous les secteurs», il plaide pour une coopération plus étroite à tous les niveaux, ce à quoi Dan Fried ne s’oppose pas. Une nouvelle rencontre en Suisse est planifiée.

Juillet 2006. Michael Ambühl – hyperactif dans ce feuilleton diplomatique – rend compte à l’ambassade américaine d’une rencontre entre Micheline Calmy-Rey et le négociateur iranien Ali Larijani sur le dossier nucléaire. Les Américains s’interrogent: quel but réel vise Larijani? Ne cherche-t-il pas à jouer la Suisse contre le groupe (dit «5 + 1») qui négocie avec l’Iran au nom de l’ONU? Les Iraniens «ne sont pas si rusés», assure Ambühl, juste avides de respect: «Ils abordent les discussions comme si tout le monde les tenait pour inférieurs». Le secrétaire d’Etat qualifie de «ridicule» la crainte des Européens (UE-3 dans le processus) d’être court-circuités si les Etats-Unis ouvrent un canal direct avec Téhéran via la Suisse – qui y représente les intérêts américains.

Phase 2
«Pourquoi sous-traiter aux Européens?»

Ridicule? Pourtant, c’est précisément ce que tente la diplomatie helvétique. Le 21 novembre 2006 à Houston, Michael Ambühl parle de l’Iran avec James Baker, qui copréside une commission du Congrès sur la région. Selon un câble américain (06BERN2115), le message suisse est clair: les Etats-Unis devraient «cesser de sous-traiter» leur politique iranienne au sous-groupe de pays UE-3 et rencontrer directement les Iraniens. Les Suisses «ont reçu des messages indirects» signalant des ouvertures à Téhéran, ils sont prêts à offrir leurs services.

James Baker écoute poliment. Plus réservé, l’ambassadeur Coneway à Berne souligne que les précédents efforts suisses ont reçu un accueil «peu enthousiaste» en Europe et aux Etats-Unis.

La réserve se transforme en méfiance ouverte en février 2007, suite à un voyage «hâtivement arrangé» et infructueux de Michael Ambühl à Téhéran (07BERN113). Le bras droit de Micheline Calmy-Rey «est déterminé à se montrer utile», mais «nous ne doutons pas qu’il comprend l’opinion américaine sur cette utilité».

Coïncidence? En novembre 2006, EGL a annoncé un accord préliminaire avec la société iranienne NIGEC pour «élargir son portefeuille» d’approvisionnement en gaz naturel.

En tout cas, le ton se détériore sérieusement dans les mois qui suivent. Ainsi, la visite d’Ali Larijani à Micheline Calmy-Rey, le 12 février 2007, fait resurgir les rumeurs (vite démenties) sur une «médiation suisse». Les Etats-Unis craignent par-dessus tout que Téhéran exploite le statut de puissance protectrice de la Suisse pour brouiller ce mandat avec celui de médiateur et diviser les Occidentaux. Et quand Michael Ambühl proteste de sa volonté de transparence à leur égard – «nous vous tenons au courant avant même d’informer les autres membres du Conseil fédéral» – l’ambassadeur Coneway lui répond sèchement qu’il a appris la visite de Larijani à Calmy-Rey par une demande des médias (07BERN158).

Phase 3
«Faites silence!»

«Un silence suisse serait plus éloquent que des mots»: telle est désormais la recommandation américaine à Berne. Qui n’en tient aucun compte. En mars 2007, Michael Ambühl – encouragé par le directeur de l’Agence internationale de l’énergie atomique, Mohamed ElBaradei – veut retourner à Téhéran pour expliquer leur «dernière chance» aux Iraniens. Il estime ses propres chances de succès «à 30%» (07BERN258). Dan Fried essaie vivement de l’en dissuader: «Cette visite peut être mal interprétée et utilisée par le gouvernement iranien, particulièrement vu le statut de puissance protectrice de la Suisse.»

Fait rare, l’ambassadeur Coneway téléphone à Michael Ambühl chez lui, le soir même, pour redire tout le mal que les Etats-Unis pensent de sa démarche. Il apprend le lendemain que le No 2 du DFAE est parti quand même. Lors de ces entretiens, Michael Ambühl est apparu «manifestement mal à l’aise», les Américains en déduisent qu’il exécute des ordres reçus de tout en haut.

Trois jours plus tard, Michael Ambühl rentre, bredouille: «Je n’ai pas de scoop» (07BERN259). Cynique, l’ambassade américaine en retient que la visite éclair aura au moins servi à «convaincre les francs-tireurs dans la communauté internationale de l’intransigeance iranienne».

Phase 4
«Profondément déçus»

Dans ce contexte tendu, l’ambassade américaine demande des explications aux Suisses sur le contrat gazier entre EGL et NIGEC (07BERN664). Berne assure qu’il satisfait aux engagements internationaux de la Suisse et répond au souci de diversifier ses sources d’approvisionnement. Peter Coneway en prend acte mais revient à la charge en septembre 2007 directement auprès de Micheline Calmy-Rey, qui se défend en parlant d’un contrat «privé» (07BERN881). Les Américains n’en croient pas un mot, et pour cause: le capital d’Axpo, qui détient EGL, est presque exclusivement en mains des cantons.

Le sous-secrétaire d’Etat aux Affaires énergétiques, Daniel Sullivan, monte encore le ton d’un cran face à l’ambassadeur Urs Ziswiler: les Etats-Unis sont «profondément déçus» de voir la Suisse s’aventurer dans une affaire qui mine les efforts pour faire plier Téhéran sur son programme nucléaire. Sa position est «stupéfiante» pour un pays qui prétend appuyer des solutions internationales aux problèmes politiques (07BERN881). Pour les Américains, il est clair que le gouvernement suisse «a fortement soutenu et facilité» ce contrat.

Phase 5
«Calmy-Rey sous pression»

Le voyage de Micheline Calmy-Rey à Téhéran en mars 2008 est la cerise sur le gâteau. La crise atteint son paroxysme, mais va se calmer rapidement. En effet, à la séance de rentrée estivale du gouvernement – longtemps resté à l’écart du dossier iranien – le président de la Confédération Pascal Couchepin reprend la main: la Suisse soutient les efforts du groupe 5+1 et ne fera pas cavalier seul. Point! Le chargé d’affaires américain relève, non sans satisfaction, que Micheline Calmy-Rey est désormais «sous pression». Les efforts suisses en Iran se feront plus discrets et plus ciblés.

Reste le contrat EGL. Ici, la diplomatie laisse la place aux menaces. Fin 2009, Credit Suisse paie 536 millions de dollars à l’Office of Foreign Assets Control pour avoir contourné les sanctions financières imposées aux «Etats voyous», dont l’Iran, en maquillant des transactions. C’est une amende record pour ce genre de délits. Glencore et Trafigura sont aussi dans le collimateur américain pour leurs liens avec l’Iran.

En été 2010, des sanctions contre EGL pour son contrat iranien sont évoquées lors d’un audit du Congrès américain. La Foundation for Defense of Democracies, proche de la droite américaine, milite fortement dans ce sens. D’autres ONG prennent le relais, Israël menace la Suisse d’une plainte, tandis que le ministre autrichien des Affaires étrangères «se pose des questions» sur l’opportunité de telles affaires avec l’Iran.

Quel rôle ces pressions ont-elles joué dans la décision d’EGL? «Nous ne commentons pas les procédures politiques», répond son porte-parole. Quant au DFAE, il rappelle, par courriel, que les efforts suisses «ont abouti aux Geneva Talks de 2008 et 2009, ainsi qu’aux discussions du groupe EU3 + 3 [autre appellation du groupe 5 + 1] et l’Iran en décembre 2010».

Un connaisseur du dossier pense que la diplomatie suisse a fait preuve d’une certaine naïveté dans son «obstination à ruer dans les brancards». Les Iraniens étaient peut-être un peu plus rusés que ne le pensait Michael Ambühl.

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