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opinions jeudi 22 mars 2012

Une lueur d’espoir pour le climat: la gouvernance transnationale

Liliana Andonova

La multiplication d’initiatives issues d’acteurs privés ou publics non étatiques en faveur du climat est très encourageante, mais nécessite d’être mieux coordonnée au niveau intergouvernemental. Par la professeure de relations internationales et de science politique à l’IHEID Liliana Andonova

Le changement climatique est un problème extrêmement complexe qui, pour être géré, nécessite un effort véritablement global, non seulement entre les gouvernements, mais également entre de multiples niveaux, environnements, sociétés, juridictions et secteurs économiques.

Les dernières décennies ont vu l’émergence d’une gouvernance transnationale – définie ici comme la coordination d’actions et de recommandations officielles en vue de la réalisation d’objectifs publics par-delà les frontières nationales, et pour laquelle l’appareil des Affaires étrangères d’un Etat ne sert pas d’intermédiaire. Ces actions se font généralement par le biais de réseaux composés d’un éventail d’acteurs publics et non étatiques chargés de la formulation d’engagements volontaires et de normes ayant une précision et une spécificité différentielles.

A la fin des années 1980 et au début des années 1990, alors que les préoccupations concernant le changement climatique s’intensifiaient, les pays ont cherché à établir un régime intergouvernemental pour le gérer. Peu après l’adoption de la Convention-cadre des Nations unies pour les changements climatiques (CCNUCC) en 1992, plusieurs initiatives transnationales ont été mises sur pied, principalement transgouvernementales dans leur composition. Plusieurs d’entre elles ont forgé une collaboration entre des agences gouvernementales et de recherche pour développer les capacités d’élaboration d’inventaires et d’analyses des gaz à effet de serre.

Une augmentation et une diversification de la collaboration transnationale sont intervenues après l’adoption du Protocole de Kyoto, avec l’émergence d’acteurs non étatiques et de nouveaux objectifs opérationnels. Depuis 2000, la gouvernance climatique transnationale a décollé, avec plus d’une centaine d’initiatives de premier plan et des milliers d’activités à plus petite échelle entreprises grâce aux réseaux transnationaux.

La croissance des partenariats publics-privés pour la gouvernance climatique est particulièrement significative. Elle reflète l’introduction de mécanismes du marché par le Protocole de Kyoto, qui ont créé des occasions de développement de nouveaux marchés sur l’échange des droits d’émission de carbone et par là même un plus grand engagement direct du secteur privé. Elle évoque également une tendance plus générale vers un «nouveau domaine public mondial» qui permet à un éventail plus large d’acteurs, à différents niveaux de gouvernance, d’entreprendre une action qui fasse autorité.

Les initiatives transnationales ne se substituent pas aux politiques intergouvernementales ou nationales sur le changement climatique. Elles réagissent souvent davantage aux signaux lancés par le régime intergouvernemental ou aux limitations posées par les évolutions politiques nationales et internationales, comme le montre la participation croissante des municipalités, des autorités régionales infranationales et des acteurs privés dans des réseaux qui cherchent à faire progresser la gouvernance climatique au-delà des mandats permis par les lois nationales et internationales. Les réseaux transnationaux créent un nouvel espace horizontal de gouvernance fondé sur les normes, motivations et capacités d’acteurs au sein de l’Etat et au-delà.

Une proportion considérable de la gouvernance transnationale émerge aujourd’hui au-delà de l’Etat. Les acteurs plus traditionnels, Etats et organisations internationales, n’ont pas pour autant été marginalisés. Au contraire, à la suite de l’adoption du Protocole de Kyoto en 1997 et en particulier depuis 2001, les réseaux hybrides, tels les partenariats publics-privés, sont devenus les structures transnationales prédominantes pour la gestion du changement climatique. Ces structures, souvent dirigées par des Etats ou des organisations internationales, ont été interprétées comme le reflet de l’intérêt et de la capacité des acteurs publics à fournir des plateformes pour faciliter la gouvernance transnationale et pour influer sur sa direction. Les autorités infranationales, dont les organisations communautaires et les autorités municipales et régionales ont également pris la tête de plusieurs initiatives de la sorte, ajoutant une dimension publique supplémentaire à la nature multiscalaire de la gouvernance transnationale pour le changement climatique.

Une caractéristique habilitante des initiatives transnationales est leur capacité à faciliter une action collective à plus petite échelle en fractionnant une question complexe et de nombreux acteurs en des sous-composants et sous-ensembles plus petits. Un tel fractionnement se traduit par une meilleure adéquation entre l’ampleur du problème abordé et l’action envisagée. Les initiatives transnationales ont en outre la capacité d’identifier et d’augmenter le chevauchement entre les avantages privés ou communautaires et les contributions à la mise à disposition des biens publics globaux, augmentant par là les avantages attendus de la coopération et réduisant l’incitation à en profiter sans coopérer.

Les réseaux transnationaux cherchent également à diffuser les normes et les pratiques relatives à un monde sous contrainte carbone en renforçant les communications, la réciprocité, la transparence, l’apprentissage et la création de nouvelles formes de capital social transnational. Ces trois mécanismes – fractionnement, avantages partagés et apprentissage –, par lesquels les réseaux transnationaux facilitent la gouvernance, sont illustrés par de nombreux exemples de gouvernance transnationale privée, hybride ou transgouvernementale, comme par exemple le programme Climate Savers du WWF dont l’objectif est d’inciter les entreprises à se fixer des objectifs ambitieux de réduction des gaz à effet de serre ou les nombreux fonds et mécanismes carbone gérés par la Banque mondiale.

Les réseaux locaux pour le changement climatique affichent un mélange similaire de création d’avantages partagés. La municipalité de San Cristobal des îles Galapagos a par exemple joué un rôle pionnier en Equateur en s’engageant, par le biais d’une initiative transnationale publique-privée, à ce que 50% de son approvisionnement en électricité provienne d’énergies renouvelables. Cette initiative a produit des avantages partagés conséquents sous forme de réduction de la pollution de l’air, d’investissements dans un parc éolien, d’une meilleure capacité de gestion de la biodiversité et de la diffusion des informations et des technologies.

Il est peu probable que le changement climatique puisse faire l’objet d’une solution unifiée globale, comme le prouvent la présence et l’importance croissantes des formes transnationales de gouvernance. Pourtant, dans leur dimension actuelle, les activités de gouvernance transnationales ne sont pas en mesure de concrétiser une stabilisation du climat. Le défi à relever consiste à mieux intégrer leur énergie catalytique à des processus de réglementation qui invitent tous les émetteurs importants de gaz à effet de serre à résoudre les problèmes sur plusieurs fronts. La multiplication délibérée d’initiatives transnationales constructives, et leur coordination au sein du régime intergouvernemental, est une voie prometteuse.

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