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opinions mercredi 28 novembre 2012

Pourquoi nous devons négocier avec l’Europe

Micheline Calmy-Rey

«La Suisse est favorable à des solutions qui tiennent compte du principe de diversité.» (Keystone)

«La Suisse est favorable à des solutions qui tiennent compte du principe de diversité.» (Keystone)

La voie bilatérale est appropriée, mais la Suisse doit accepter de négocier une solution plus souple qui préserve ses intérêts, estime Micheline Calmy-Rey, qui fut la ministre suisse des Affaires étrangères de 2003 à 2011

On a souvent fait le reproche à la politique européenne de la Suisse de relever d’une mentalité d’épicier, d’être sans courage et sans vision.

L’approche suisse est une approche sectorielle, au coup par coup, et pour dire les choses de façon positive, l’approche est flexible. Elle nous confère des marges de manœuvre, ouvrant ainsi la porte à un large champ de discussions. Les possibles pesées d’intérêts se trouvent au cœur du débat. Mais l’approche suisse est-elle pour autant sans courage et sans vision?

Le courage consisterait-il à lancer des initiatives promises à l’échec ou à proposer une stratégie de confrontation en espérant qu’elle n’obtienne pas de majorité? Par exemple lors de la votation sur la poursuite des bilatérales en février 2009, seuls quelques responsables de l’UDC ont espéré une majorité de refus. Le but du parti consistait à obtenir un pourcentage de voix supérieur à sa force politique effective. Cette évolution est grave en soi et le pire serait de voir d’autres acteurs s’en inspirer. De ce point de vue, la décision du Conseil fédéral d’appliquer la clause de sauvegarde à huit pays membres me fait souci.

Le modèle suisse est en construction et on peut faire la critique du peu de lisibilité de l’approche sectorielle. Mais est-ce pour cette raison qu’il manquerait de vision, de souffle? Je suis convaincue du contraire.

Du côté du partenaire, le modèle de l’Union européenne part de l’idée que plus on est grand, plus on est fort. Il est né d’une volonté de s’unir pour faire le poids face aux changements dans la distribution des forces après la Seconde Guerre mondiale. Il est né d’un processus qui va de haut en bas. Bien sûr, le Parlement européen a, avec le traité de Lisbonne, vu ses compétences renforcées. Ce même traité prévoit un droit d’initiative européen. Mais l’évolution reste insuffisante si nous la considérons au vu des effets intégratifs d’une participation directe: confiance dans les autorités, légitimité des décisions, sentiment d’appartenance à une communauté, de tels effets se dégageant d’une histoire commune, des activités, des débats, des projets communs. On peut comprendre que ce modèle soit peu attractif pour des citoyens suisses.

Le modèle européen se veut en outre uniforme dans son application aux Etats membres. Quant aux relations avec les Etats non membres comme la Suisse et les membres de l’EEE, elles ont jusqu’ici été régies par le principe du non-partage institutionnel. En d’autres termes une intégration économique sans intégration politique. L’UE a donc accepté dans ses discussions avec la Suisse des solutions qui reposent sur la reconnaissance mutuelle de l’équivalence des normes suisses et communautaires. A l’avenir, elle souhaiterait modifier les choses et établir un lien de dépendance entre l’accès à un secteur de son marché et la reprise des normes européennes correspondantes, tout en voulant éviter toute immixtion de tiers lors du processus de décision communautaire, afin de préserver son autonomie en matière décisionnelle ainsi que l’intégrité de son droit et de sa souveraineté. C’est sur ce point que portent les discussions institutionnelles entre la Suisse et l’UE. Elles ne vont pas de soi puisqu’elles touchent à la compréhension que nous avons de notre souveraineté.

Aujourd’hui, l’UE évolue vers une union de nature différente du fait de la crise de l’euro. Il devient évident que la classe politique à la tête des Etats membres ne peut plus tenir les dossiers européens clés en dehors des agendas de politique intérieure. Les gens, accablés par les plans d’austérité, descendent dans la rue et contestent les décisions. D’autre part, l’UE me paraît s’orienter vers la diversité, c’est-à-dire en prenant en compte des degrés d’intégration différenciés. On a vu deux Etats refuser de s’engager en faveur du pacte fiscal, d’autres ne sont pas associés à Schengen et, enfin, les membres de la zone euro siéger entre eux pour tenter de résoudre leurs problèmes, à l’exclusion des autres membres. Une Union européenne plus démocratique et acceptant de tenir compte de la diversité des intérêts de ses membres apparaît comme une évolution positive au regard de la Suisse. D’ailleurs, le fait qu’elle entre en matière sur une discussion institutionnelle avec la Suisse en dehors d’une procédure d’adhésion est un signe dans ce sens.

Et c’est précisément ce que cherche le modèle suisse. La Suisse est favorable à des solutions qui lui garantissent un accès au marché européen tout en respectant sa souveraineté et le bon fonctionnement de ses institutions. Bref, la Suisse est favorable à des solutions qui tiennent compte du principe de diversité. Denis de Rougemont faisait remarquer que le seul agent fédérateur que notre histoire permet d’établir est la défense commune du droit de rester divers. Cela détermine deux constantes: la première, l’arbitrage parce qu’un conflit ne doit pas conduire à l’oblitération de l’autre; la deuxième, la méfiance à l’égard de toute velléité d’hégémonie, même lorsque l’un deux avait et a les moyens de s’imposer aux autres.

Le modèle suisse se caractérise donc sur le plan institutionnel:

– par une forme de fédéralisme fondée sur la pluri-appartenance. La Suisse ne connaît pas de minorités, mais des parties constitutives;

– par une approche de bas en haut: la démocratie suisse s’est construite étape par étape et donne une large place à la participation directe de ses citoyens et citoyennes. La Suisse est une démocratie constitutionnelle fondée sur des institutions communes;

– par le refus du centralisme qui implique l’acceptation des spécificités des différents cantons tenant compte de la diversité des langues, des religions et des traditions communautaires;

– par la flexibilité de ses institutions. Notre Conseil fédéral tient plus d’une force de coordination que d’un gouvernement doté d’une forte affirmation du pouvoir. Il est élu sans programme et formé des représentants des principaux partis politiques qui doivent s’entendre pour gouverner;

– par la mise en place de mécanismes de rééquilibrage: double majorité cantons/population, péréquation financière intercantonale par exemple.

Il n’est dès lors pas étonnant que la Suisse défende ces mêmes constantes dans les discussions avec l’Union européenne. C’est-à-dire une approche sectorielle et flexible, la préservation de nos avantages comparatifs; pour les questions institutionnelles, pas de juges étrangers ni de reprise automatique du droit européen; le respect de nos procédures démocratiques; la possibilité de recourir à l’arbitrage.

Entre l’adhésion et l’EEE, la Suisse prône une troisième voie, la voie bilatérale (on peut aussi imaginer une voie d’adhésion avec des exceptions permanentes, ce qui pratiquement pourrait revenir au même). Elle respecte les degrés divers d’intégration au marché européen, la souveraineté et les procédures politiques des uns et des autres ainsi qu’une volonté de coopération institutionnalisée étroite. Il est évident qu’une telle voie peut intéresser l’UE, voire d’autres Etats. Car l’avantage de l’approche suisse est la flexibilité, soit de pouvoir soustraire des secteurs entiers des négociations, comme le marché du travail ou le secteur des assurances. Elle autorise de surcroît une politique étrangère et une politique commerciale internationale indépendante. On peut en effet penser que pour certains Etats, la perspective de devoir appliquer une stratégie de politique étrangère, ou financière, ou économique, ou fiscale décidée de manière unilatérale par deux ou quelques Etats membres soit un problème.

Le développement des accords bilatéraux est une question centrale pour l’avenir de la politique européenne de la Suisse et de l’orientation qu’elle prendra. La Suisse doit aussi se poser la question du montant des coûts d’opportunités politiques et économiques issus de normes distinctes et divergentes. Il convient en outre de réévaluer sans cesse le bilan de souveraineté de toutes les options d’intervention, c’est-à-dire de la possibilité d’exercer une influence sur les prises de décision. Dans ce contexte, la politique européenne de la Suisse ne doit pas déboucher sur un statut de membre de facto sans droit de vote.

Il y a donc un intérêt mutuel à négocier. Ce d’autant plus que la faisabilité extérieure d’une poursuite matérielle de la voie bilatérale selon les mêmes modalités n’est pas, ou plus que ponctuellement, envisageable.

En conclusion:

– l’Union européenne est notre plus important partenaire et, par conséquent, une stratégie de confrontation avec elle n’est pas raisonnable;

– la question de l’adhésion à l’UE n’est pas sur l’agenda politique, cela signifie que la voie des bilatérales est incontournable. Cela signifie aussi que des solutions institutionnelles devront être trouvées dans un accord horizontal ou accord-cadre;

– les Européens n’attendent pas de nous que nous répétions inlassablement les raisons de nos réticences. Ils attendent de nous un projet, un plan de travail en commun auquel nous adhérons et qui est susceptible de rencontrer leur approbation.

– Je défends l’idée d’un modèle suisse qui serait de nature à convaincre que nos relations avec l’UE ne sont pas uniquement techniques, mais bien un projet politique à l’échelle du continent européen.

– La conclusion d’un accord horizontal compris dans des négociations d’ensemble (bilatérales III) pourrait permettre de surmonter ces obstacles. Y seraient ancrées des règles et des procédures claires, propres à garantir l’homogénéité du droit applicable. Dans un tel cadre, quelques solutions institutionnelles dérivées de l’accord EEE pourraient être intégrées.

La Suisse s’est longtemps tenue à l’écart des mouvements du monde. Elle ne s’y est résolue que récemment, avec en 2002, son adhésion aux Nations unies. Au sentiment que de l’extérieur rien de bon ne peut venir, s’est ajoutée très longtemps la conviction que la politique étrangère n’est au fond pas déterminante. Il n’en reste pas moins que nous voulons avoir de l’influence, nous voulons compter, être considérés, faire valoir nos atouts et notre conception des choses. Et nous savons que dans un monde globalisé et interdépendant, la souveraineté signifie d’abord que l’Etat, là où il est concerné, peut participer aux processus de décision et les influencer. Voilà pourquoi nous négocions avec l’Union européenne.

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