Commerce

«L'OMC s'expose à une marginalisation»

Les chaînes de valeur mondiales ont complètement transformé la nature des échanges internationaux. Les explications de Richard Baldwin, Professeur à l’Institut de hautes études internationales et du développement à Genève 

C’est un des meilleurs experts au monde en matière de commerce international. Richard Baldwin, Professeur à l’Institut de hautes études internationales et du développement, a notamment conseillé l’administration Bush dans les années 1990. Il a aussi murmuré aux oreilles des dirigeants de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et s’est entre autres distingué par ses travaux sur les chaînes de valeur mondiales (un produit travers plusieurs frontières, sous forme de biens intermédiaires, avant d’arriver au client final).

Cette approche visionnaire des échanges transfrontaliers, dont il offrira un aperçu à l’occasion d’une conférence, demain mardi, au Centre international d’études monétaires et bancaires à Genève, traduit un bouleversement de la nature du commerce. Rencontre.

Quelles seront les conséquences d’un éventuel échec de Doha, cycle négociations lancé en 2001 et au point mort depuis lors?

En réalité, Doha est déjà un fiasco. Il a même été formellement déclaré mort, dans son expression actuelle, en décembre dernier lors de la 10e Conférence ministérielle de Nairobi.

Que s’est-il passé dans la capitale Kenyane?

Il s’est opéré une fracture au sein de la coalition pro-Doha, composée d’une trentaine de pays environ. A savoir, plusieurs économies africaines, particulièrement dépendantes de leurs exportations de matières premières. Mais aussi l’Inde, qui reste par ailleurs la seule à continuer à s’accrocher à Doha, mais sans doute pour plus très longtemps. Ainsi que le Brésil et la Chine, peu convaincues par l’actualité de l’agenda en question, mais qui étaient comme prises en otage d’une dynamique consistant à se porter solidaires des économies les plus pauvres. L’Indonésie a fini par crever l’abcès. La fraternité des pays en développement ne pouvait dès lors que voler en éclats. Quelques acteurs émergents prépondérants ont ainsi profité de l’effet boule de neige pour déclarer le fond de leur pensée.

Pourquoi cette volte-face n’a pas eu lieu deux ans plus tôt, lors de la ministérielle à Bali?

Doha était alors encore considéré comme une base crédible des négociations à venir. L’épisode indonésien, de par son contexte [ndlr: le nouveau directeur général Roberto Azevêdo venait d’entrer en fonction, etc.] était une lune de miel. L’OMC s’y est alors déclarée officiellement de retour sur la scène internationale. Mais en réalité, le bilan de cette réunion au sommet n’a rien d’une victoire. Par exemple, les Etats-Unis n’ont pas eu besoin de changer ne serait-ce qu’une seule loi pour mettre en œuvre l’accord sur la simplification des procédures douanières, le principal texte conclu à cette occasion.

Cette nouvelle impasse signe-t-elle l’arrêt de mort de l’OMC?

L’agenda de Doha n’est plus. Mais le cycle, en soi, n’a pas été enterré. Car les thèmes qui y étaient négociés [agriculture, services, accès aux marchés pour les produits manufacturiers, etc.] sont plus que jamais vivaces. L’OMC est à présent entrée dans une phase exploratoire. Elle réfléchit à des manières alternatives d’aborder ces questions toujours en suspens. Il s’agit d’avancer, de façons plus créatives, en ajoutant éventuellement de nouveaux sujets [e-commerce, investissements, concurrence, etc.], tout en reformulant l’ancienne charpente de pourparlers élaborée en 2001. Cette dernière n’était objectivement plus adaptée à la réalité de terrain.

C’est-à-dire?

Tout au long du processus de Doha, les pas développés ont considérablement et gratuitement réduit leurs subventions aux exportations de produits agricoles. Les nouvelles économies émergentes, Inde en tête, ont quant à elle commencé à ériger leurs propres mesures protectionnistes dans ce secteur. D’où, au final, une dynamique Nord-Sud assez surréaliste, ne pouvant mener qu’à l’échec.

N’y avait-il vraiment, dès le départ, aucun espoir de réussite?

Doha a été lancé voilà 15 ans. Au même moment, la Chine accédait à l’OMC. Le programme des négociations avait donc été élaboré sans la composante chinoise. Ce cycle devait à l’origine durer maximum 4 ans. Sauf qu’entre-temps, Pékin – pas particulièrement emballé par Doha, mais favorable au processus pour des motifs systémiques – est devenu un géant commercial. Cette montée en puissance a totalement bouleversé les rapports de force. Les Etats-Unis se sont par exemple retrouvés avec des droits de douane largement inférieurs à ceux de la Chine. Mais Pékin, estimant avoir fait suffisamment de concessions pour intégrer l’entité basée à Genève, s’est montré réfractaire à tous sacrifices supplémentaires.

L’épopée de Doha se résume donc à un conflit entre Pékin et Washington.

C’est surtout l’absence de «zone d’atterrissage» qui a creusé son tombeau. En 2001, le compromis gagnant-gagnant des négociations était clair. Mais plus à partir de 2011. Le monde avait beaucoup trop changé. A l’ère du GATT [ancêtre de l’OMC], les pays n’appartenant pas au G7, groupe représentant à l’époque 80% des échanges internationaux, n’avaient au chapitre que pour des raisons de principe. Aujourd’hui, cinq puissances mènent le bal à Genève: la Chine, Les Etats-Unis, l’Inde, le Brésil et l’Union européenne.

Pensez-vous qu’il faille considérer la Chine comme un pays développé, non plus au bénéfice de dérogations liées à son statut d’économie émergente?

La Chine est un pays pauvre, mais c’est aussi le premier exportateur et la deuxième plus grosse usine au monde. Pékin tient le couteau par le manche. Un dirigeant du secteur automobile m’a dit un jour que son industrie continuerait à exporter des véhicules en Chine, malgré les droits de douanes, sans quoi elle se priverait de la moitié de ses perspectives de croissance.

Berne a donc bien fait de signer un accord de libre-échange avec Pékin.

Stratégiquement, c’est très malin. Cette démarche offre aux entreprises suisses un meilleur accès au marché chinois, mais à moindre prix, vu le degré d’ouverture déjà important de l’économie helvétique. La Chine, qui cherche à se donner une image de puissance ordinaire, y trouve aussi son compte. Ce rapprochement lui sert d’apprentissage pour de futurs partenariats occidentaux.

L’Accord de partenariat transpacifique (TPP), signé en février dernier entre douze pays, dont les Etats-Unis et des puissances asiatiques, doit-il être considéré comme une manœuvre pour isoler Pékin?

Non, c’est tout le contraire. Le TPP, qui est encore en attente de ratification, est à mon sens la touche finale du maillage d’accords bilatéraux existants dans la région, par ailleurs très denses dans leur contenu. Le dispositif doit notamment permettre aux Etats-Unis de sécuriser l’implantation de ses technologies en Asie de l’Est. Ce méga-accord régional, instaurant un marché unique où tout le monde peut faire des affaires plus facilement, est en réalité une très bonne chose pour Pékin et son industrie. La Chine se retrouve un peu comme la Suisse au milieu de l’Europe. Est-ce que cette situation a freiné la croissance helvétique? Non, le pays a su s’adapter et en profiter, sans devoir rejoindre l’Union.

Quelle est la portée réelle de ce type d’accord préférentiel à très large échelle?

Ces initiatives dressent les nouveaux contours du système commercial mondial. Elles produisent les règles relatives aux chaînes de valeurs ajoutées à l’échelle planétaire [ndlr: imbrication des économies, à travers les services, les investissements et autres mouvements de capitaux, etc.]. Ces normes pourraient devenir les prochains standards mondiaux. Les membres de l’OMC sont en train d’en prendre conscience. Ils réalisent qu’à force de s’enfermer dans des blocages à Genève, en prétendant pouvoir poursuivre Doha selon les modalités convenues en 2001, ils vont passer à côté de ce qui représente leur avenir commercial.

Qu’entendez-vous par là?

Les chaînes de valeur mondiales ont complètement changé la nature des échanges. Nous sommes passés d’un monde où il fallait aider des produits à passer des douanes, à celui où il faut permettre aux entreprises multinationales de s’établir à l’étranger, ce qui exige des contrôles autrement plus rigoureux, allant parfois au-delà des simples considérations de frontière, comme les droits de propriété intellectuelle, le climat local des affaires, etc. L’OMC est totalement hors jeu dans ce domaine. Si un Etat cherche aujourd’hui un accord approfondi, intégrant cette dynamique, il ne peut le faire que sous format bilatéral ou régional.

L’OMC peut-elle contrer cette tendance centripète?

Une solution serait de rendre ces nouvelles règles universelles. Mais cette perspective s’oppose à des résistances, les économies intensives en capital humain, lesquelles diabolisent les chaînes de valeur mondiales, vu l’asymétrique qui en découle [ndlr: les pays développés délocalisent leurs quartiers généraux là où la main-d’œuvre est moins chère]. L’issue la plus probable est que ces initiatives régionales, dotées de leurs propres organes de règlements des différends, est de s’imposer, avec les démarches plurilatérales – club d’acteurs négociant en marge de l’OMC – comme système parallèle.

Doit-on craindre une marginalisation de l’OMC?

Les marchandises représentent toujours une part importante des échanges mondiaux. L’OMC subit une érosion, mais devrait continuer à servir d’arène de base pour discuter de leur libéralisation. Avec le risque, toutefois, que l’entité universelle basée à Genève finisse à terme par perdre sa centralité. Au profit de dynamiques régionales ou plurilatérales pouvant, selon le contexte, exclure des acteurs comme la Chine, l’Inde, le Brésil, la Russie ou l’Afrique du Sud.

A quel point le directeur général Roberto Azevêdo peut-il influencer le destin de l’entité basée à Genève?

Ce n’est pas le patron de l’OMC. Mais il a un rôle de guide, l’institution étant contrôlée par ses 163 Etats membres. En ces périodes d’incertitudes, où personne ne sait quoi faire, ce pouvoir d’influence est particulièrement accru. Ce d’autant plus que, selon moi, le ralentissement de l’économie mondiale ne conduit pas à davantage de protectionnisme, mais stimule au contraire l’intérêt des capitales à relancer la machine.

Des négociations en cours entre Washington et Bruxelles doivent aboutir au plus important accord de libre-échange de l’histoire, couvrant 45,5% du PIB mondial. Qu’en pensez-vous?

Un partenariat transatlantique [TTIP], ce n’est pas pour demain. Surtout depuis que se pose la question d’un Brexit. Si le Royaume-Uni vote pour une sortie de l’Union en juin prochain, toute la dynamique s’écroulera. Car Londres reste la principale cheville ouvrière de ce processus. En cas de retrait, la priorité sera de négocier les termes de ses nouvelles relations avec Bruxelles, non pas avec Washington.

La Suisse doit-elle rejoindre ces pourparlers?

Cela me paraît impossible. Si le TTIP doit un jour aboutir, ce sera exclusivement entre les Etats-Unis et l’Union européenne. Il n’est toutefois pas exclu que l’accord soit par la suite ouvert à d’autres pays.


Profil

1958

Naissance le 27 juin à Los Angeles, Californie.

1987

Doctorat en économie au MIT, sous l’autorité du Prix Nobel (2008) Paul Krugman.

1990

Devient l’un des trois conseillers économiques de la Maison-Blanche, sous l’administration Bush.

1991

Installation en Suisse. Il rejoint l’IHEID à Genève, où son père avait enseigné dans les années 1970. Richard Baldwin vit à présent à Pully (VD), avec son épouse et leurs trois enfants. Il a depuis reçu la nationalité helvétique

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