L’avis de l’expert

L’élargissement de l’OTAN: une promesse violée?

En 1990, les Américains auraient promis aux Russes de ne pas élargir l’Alliance à l’Est. Un malentendu? 20 ans plus tard, le contentieux reste entier. Par Andre Liebich

Selon un mythe fondateur de la Russie d’au­jourd’hui, l’Occident aurait promis, à la fin de la Guerre froide, de ne pas procéder à l’élargissement de l’OTAN à l’Est. Promesse violée, s’il y en a une, puisque l’OTAN est passée de 16 à 28 pays depuis lors, tous les nouveaux membres se situant à l’Est. Le ressentiment russe à l’égard de cet élargissement explique, en bonne partie, les tensions continues avec les Etats-Unis et leurs alliés ainsi que la vigueur de l’intervention russe en 2008 en Géorgie, Etat candidat à l’OTAN. Dernièrement, les tensions se sont aiguisées de nouveau avec les projets de l’Alliance d’installer un bouclier antimissile en Roumanie et en Bulgarie, membres de l’OTAN ­depuis 2004.

La plupart des décideurs occidentaux de l’époque de la fin de la Guerre froide ont toujours rejeté les accusations d’une promesse violée. Mais le débat continue et il est monté d’un cran avec une étude très fouillée publiée dans la revue américaine Washington Quarterly, qui prétend infirmer la thèse russe, sur la base de documentation récemment rendue disponible. En fait, les documents essentiels, notamment les procès-verbaux des rencontres et les Mémoires des acteurs de l’époque, étaient déjà connus. Si ces documents confirment l’ambiguïté des engagements pris, un examen du contexte historique met en exergue l’esprit des assurances proférées aux Soviétiques à un moment critique des relations Est-Ouest.

Le cœur de ce débat se situe autour de l’échange qui a lieu au Kremlin le 9 février 1990 entre le secrétaire d’Etat américain, James Baker, et le dirigeant soviétique, Mikhaïl Gorbatchev. Après une large discussion sur le futur statut d’une Allemagne unifiée, Gorbatchev promet de «réfléchir à tout ça» en ajoutant: «Il est entendu, c’est clair que l’élargissement de la zone de l’OTAN est inacceptable.» Et Baker de conclure: «Nous sommes d’accord avec cela.»

Plusieurs acteurs, dont Baker lui-même, rappellent que cet échange ne concernait que l’Allemagne. Par ailleurs, ils soulignent que Gorbatchev lui-même allait lever ses réserves pour donner son accord à l’intégration d’une Allemagne unifiée au sein de l’OTAN, autorisant ainsi un premier élargissement à l’Est pour absorber la République démocratique allemande. Une historienne américaine fait valoir aussi l’argument selon lequel Baker, en négociateur chevronné, était conscient qu’il en était à la phase de négociation et non pas en passe de conclure un accord ni même d’adopter une position définitive. Elle propose aussi l’hypothèse de l’écart de culture politique entre les parties en présence. Pour les Soviétiques, où l’autorité politique est concentrée au sommet, la parole du dirigeant a force de loi; pour les Américains, rien d’autre qu’un accord écrit et signé ne peut faire foi.

Enfin, de nombreux commentateurs, surtout du côté américain, soulignent qu’en février 1990 on ne peut prévoir le cours des choses à venir – notamment, la désintégration de l’Union soviétique ni la disparition imminente du Pacte de Varsovie, le pendant soviétique de l’Alliance atlantique. Si la question de l’élargissement de l’OTAN aux pays membres du Pacte ou aux pays qui n’existent pas encore sort du cadre du concevable en ce moment, elle ne peut pas faire l’objet de discussion ni, a fortiori, d’engagements quelconques.

Bien que la thèse de l’imprévisibilité de l’histoire soit difficilement réfutable, les tenants de la thèse d’une promesse de non-élargissement ont beau jeu de transposer leurs arguments sur un autre plan, soit celui de l’esprit des engagements et des accords. La discussion tourne alors autour de la question de la bonne foi des parties en présence. Les maîtres du Kremlin n’ont qu’à citer les nombreuses déclarations selon lesquelles les dirigeants occidentaux s’engagent à ne pas exploiter les occasions qui leur seraient ouvertes de s’imposer sur leur adversaire et proposent de lui tendre la main de l’amitié. Il reste à situer ces déclarations dans le temps pour mesurer leur poids et leur valeur.

Au moment où Baker et Gorbatchev discutent au Kremlin, en février 1990, l’OTAN se trouve sur la défensive. L’Alliance atlantique est ébranlée par la campagne de charme de Gorbatchev et devant la diminution de menace militaire soviétique. Les Soviétiques appellent au dépassement de la Guerre froide et à la nécessité de transformer les alliances militaires en instrument politique, message accueilli avec enthousiasme en Europe de l’Ouest et difficilement ignoré à Washington. Même la récente chute du mur de Berlin comme les réaménagements politiques dans les démocraties populaires semblent, à première vue, réconforter les thèses gorbatchéviennes. Ils amenuisent l’écart entre l’Europe «soviétique» en pleine effervescence démocratique et l’Europe «atlantique» qui s’interroge sur sa place au sein d’une alliance immobilisée qui perd sa ­raison d’être.

Notons aussi qu’en ce moment il n’y a pas lieu de s’inquiéter de l’avenir politique du Pacte de Varsovie. Les alliés soviétiques les plus audacieux, telles la Hongrie, la Pologne ou la Tchécoslovaquie, ne songent pas à une intégration militaire à l’Ouest. Et, même du côté de Bonn, l’enthousiasme pour l’OTAN est tout à fait modéré. Un sondage en Allemagne de l’Ouest en février 1990 indique que 58% des répondants souhaiteraient une Allemagne unie qui serait non alignée.

Face à cette crise de confiance à l’égard de l’OTAN, le président américain, George Bush (Senior), endosse la position gorbatchévienne. Il affirme la détermination de l’OTAN de laisser le caractère politique de l’Alliance prendre le pas sur son rôle militaire. Il s’engage à renforcer la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), organisation qui regroupe tous les pays européens ainsi que les Etats-Unis et le Canada, pour que celle-ci devienne le forum principal pour le règlement des questions Est-Ouest. En agissant ainsi, Bush donne suite aux principales revendications soviétiques.

C’est au Sommet de l’OTAN à Londres, en juillet 1990, que cette nouvelle orientation sera formellement adoptée. Le document de clôture du Sommet est une déclaration que Gorbatchev lui-même aurait pu contresigner. Les pays de l’OTAN proposent aux Etats membres du Pacte de Varsovie, y compris l’Union soviétique, bien entendu, une déclaration solennelle commune pour réaffirmer qu’ils ne se considèrent plus comme des adversaires. L’OTAN insiste que la sécurité et la stabilité n’ont pas une dimension exclusivement militaire et elle inscrit en détail les nouvelles et multiples fonctions que la CSCE est appelée à assumer. A l’issue du Sommet, le président américain envoie un message à Gorbatchev: «Il y a quelques heures, nous avons émis une déclaration qui promet la transformation de l’Alliance dans chaque aspect de son travail et, surtout, dans sa relation avec l’Union soviétique. Quand vous lisez la déclaration de l’OTAN, je veux que vous sachiez qu’elle a été rédigée avec vous particulièrement à l’esprit…»

Tous ceux qui comptaient sur le dépassement des alliances militaires et sur la fin de l’hostilité entre la Russie et l’Occident sont déçus. Au lendemain de son premier élargissement à l’Est, en 1999, l’OTAN se lance dans sa première guerre, celle du Kosovo, et, dans les années suivantes, l’Alliance ne cesse d’avancer vers l’Est. Si la dernière vague d’élargissement, celle qui intègre la Croatie et l’Albanie en 2009, touche peu la Russie, et si les ambitions à l’Est de l’Alliance atlantique semblent aujourd’hui mises en veilleuse, la rancune russe demeure entière. Les historiens continueront de débattre la question de savoir si le Kremlin a reçu ou non une promesse de non-élargissement de l’OTAN. L’amertume de Moscou restera entière.

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