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Suisse-UE: la quadrature du cercle

Les négociations reprennent entre la Suisse et l’Union européenne, il faut s’en réjouir. Mais le casse-tête est immense et les obstacles nombreux, analyse l’avocat d’affaires suisse à Bruxelles, Jean Russotto

Suisse-UE: la quadrature du cercle

On le savait, le dialogue Suisse-UE a officiellement repris. La négo­ciation d’un nouveau cadre institutionnel est sur les rails, et les négociations sectorielles interrompues, tel le dossier électricité, reprendront prochainement. L’alerte tempête qui a suivi la votation du 9 février est levée et, même si les prévisions sont maussades, l’avenir des relations Suisse-UE, entend-on, ne devrait plus être un casse-tête insoluble. Vraiment?

Ce qui était l’objectif principal de la Suisse, ainsi que de l’UE, la refonte du cadre institutionnel, va être négocié sur la base d’un document commun agréé à l’automne dernier, accompagné de part et d’autre de mandats et de directives de négociation. On sait ce que devrait être le but de cet exercice: mieux structurer la reprise du droit européen par la Suisse et s’assurer de pouvoir régler les divergences d’interprétation, en sollicitant l’avis de la Cour de justice de l’Union. Cette restructuration du cadre institutionnel était urgente et indispensable pour garantir une participation de la Suisse au marché de l’UE.

Deuxièmement, c’est à la Suisse de présenter à son partenaire européen des propositions législatives destinées à mettre en œuvre le résultat de la votation du 9 février. Une première esquisse sera discutée avec l’UE mi-juin. Quant à la ­proposition de réglementation, la feuille de route du Conseil fédéral prévoit une consultation avec l’UE pour la fin de l’année.

Troisièmement, la Suisse sou­haiterait participer pleinement – et non en tant que pays tiers – au ­programme Horizon 2020 et à son financement, ainsi qu’au programme Erasmus+. Quatrièmement, les négociations sectorielles en cours, dont celles relatives à l’électricité, devront être bouclées sans plus tarder. Et d’autres devront être entamées, par exemple en ce qui concerne les services, cela afin de permettre à la Suisse de demeurer un participant à part entière au marché intérieur.

Judicieusement, l’ensemble de ces considérations incite le Conseil fédéral à proposer un vote, en 2016, sur la poursuite des relations avec l’UE, dans un cadre repensé, où seraient satisfaites les demandes de l’UE, autant les institutionnelles que celles relatives au respect du principe de la libre circulation des personnes. Nul ne sait, à ce stade, de quelle façon l’ensemble de ces propositions seront intitulées. Des définitions lapidaires – et inexactes – ont été lancées: «Bilatérales III», nouveau paquet, solution globale, accord-cadre, etc.

Que penser de ces divers éléments qui viendront se superposer et coexister? Les détails de leur fine mécanique sont multiples, complexes et sensibles. Pour une fois, ce n’est pas tant dans les détails qu’on rencontrera les vraies pierres d’achoppement, mais plutôt dans les principes qui sous-tendent un magma de questions juridiques et réglementaires.

La ou les solutions que présentera la Suisse afin de réconcilier sa future politique d’intégration avec les principes fondamentaux de l’UE s’apparentent à la quadrature du cercle. On ne fait désormais plus mystère qu’une solution satisfaisante n’est pas à portée de main. Avec sagesse, le Conseil fédéral entend respecter rigoureusement la volonté que le peuple a exprimée le 9 février. La mise en place de contingents est quasi certaine et ainsi prévue; on voit mal comment l’UE pourra s’en accommoder. La manière de procéder la plus logique pour la Suisse sera la demande de renégociation de l’accord sur la libre circulation des personnes. On sait depuis cette semaine que le Conseil fédéral prévoit de franchir ce pas lors du prochain comité mixte, le 12 juin. Les chances que la demande soit reçue favorablement sont faibles. En revanche, cette annonce va créer d’importants remous et rappelle que le dialogue Suisse-UE a pris un tour difficile. Sans compter le droit d’exercer la clause de sauvegarde dans le cas de la Roumanie et de la Bulgarie, qui sera à nouveau contesté par l’UE.

Pour ce qui a trait à la pleine ­participation de la Suisse au programme Horizon 2020, on voit mal comment l’UE pourra décider de ­lever la suspension de la participation suisse aux programmes actuellement gelés. Selon la déclaration écrite de l’UE lors de l’adoption du mandat institutionnel, une pleine participation suisse à Horizon 2020 n’est pas envisageable aussi longtemps que Berne n’aura pas ratifié le protocole Croatie. Si la participation ne pouvait être «pleine», pourrait-elle être «partielle»? A voir.

Quant à la participation de la Suisse au marché intérieur, elle ne deviendra possible que lorsque la Suisse aura conclu un nouveau cadre institutionnel destiné à restructurer les relations existantes. On admet que plusieurs aspects de cette négociation sont des épouvantails institutionnels, dictés par des principes de souveraineté formelle.

Ces divers aspects pèseront lourd dans les mois à venir, et encore davantage lorsqu’il s’agira de les réunir et de les fondre dans une proposition globale à soumettre au vote populaire, en 2016. Les calendriers sont pour le moins déroutants: les négociations institutionnelles pourraient être bouclées pour la fin de cette année, un règlement tran­sitoire de la libre circulation pour 2015 et une reprise de la partici­pation suisse à Horizon 2020 en 2015-2016. Mais là c’est un moindre mal; un calendrier ambitieux, si ce n’est audacieux, n’est pas habituel dans l’histoire des relations Suisse-UE et il est le bienvenu.

Il est réjouissant que la marche des négociations ait repris, vigoureusement, avec des objectifs clairs. S’atteler à une réforme de fond de la voie bilatérale est souhaitable, même si elle est imposée à la Suisse. A l’évidence, tous les objectifs ne pourront pas être atteints. Mais le seul fait de réexaminer les fondements du bilatéralisme est bénéfique. On sait en effet que l’adhésion est une option disparue et que, dans ces circonstances, la formule choisie se doit d’être ambitieuse et pérenne.

Ceci dit, au-delà des questions de souveraineté (le spectre des «juges étrangers»), l’obstacle fondamental demeure le plein respect par la Suisse du principe de la libre circulation des personnes. La nouvelle réglementation en passe d’être présentée à l’UE ne rencontrera probablement pas l’accord des autorités de Bruxelles, ni celle des Etats membres. On peut se demander pourquoi la Suisse entend présenter une telle réglementation alors qu’on sait que l’UE n’y souscrira pas.

La seule option viable pour la Suisse est donc d’élaborer une proposition équilibrée, mêlant l’institutionnel, les thèmes économiques et sociaux d’intérêt direct pour la Suisse et une proposition de maintenir le principe de la libre circulation. Cette offre, dite globale, négociée avec l’UE, sera soumise au vote populaire, avec un message subliminal, difficile à exprimer mais qui, dans son essence, pourrait demander aux citoyens si oui ou non la Suisse doit demeurer un vrai partenaire de l’UE, avec des droits et des obligations, tout en demeurant un pays tiers. La tâche, ardue, demandera une mobilisation peu commune. L’intelligence du sou­verain et sa confiance dans son ­gouvernement devraient pouvoir, moyennant un certain prix, permettre une coopération repensée avec l’UE, premier partenaire de la Suisse. Espérer collaborer avec l’UE, en rythme mineur, et attendre, en retour, des contre-prestations appartient au passé. Seule pourra fonctionner de façon durable une coopération structurée qui s’apparentera plus à une association qu’à une multiplicité d’accords avec un socle bien trop friable.

Avocat à Bruxelles

Un calendrier ambitieux n’est pas habituel dans l’histoire des relations Suisse-UE et il est le bienvenu

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