opinions

Reconstruire et repenser notre relation avec l’Europe

Jean Russotto, avocat suisse à Bruxelles, explique les outrages du temps faits au bilatéralisme. La possible arrivée d’un accord-cadre qu’il a anticipé depuis longtemps n’est plus loin. Mais le chemin sera ardu et le risque de voir les bilatérales dépareillées est réel

Reconstruire et repenser notre relation avec l’Europe

C’est dérangeant et on n’aime guère en parler: le couple Suisse-Union européenne est en crise profonde. Depuis le rejet de l’accord EEE en 1992, on n’avait plus fait face à une situation aussi inextricable. S’il est uni, cohérent et déterminé dans la voie qu’il a esquissée pour sortir de la crise, le Conseil fédéral sera en mesure de venir à bout des thèses de ceux qui veulent moins d’Europe, de ceux qui souhaitent une Europe à la carte et de ceux qui n’en veulent plus du tout. On l’oublie, l’UE est disposée à aider concrètement la Suisse à construire une relation durable. Elle y a tout à gagner, elle aussi. Cependant, elle ne s’engagera aucunement si la Suisse n’est pas capable de circonscrire les dommages issus du vote du 9 février; ou pire, si la Suisse choisit de camper sur des positions institutionnelles rigides, dictées par un climat de réticence viscérale à l’égard de l’UE. Vus de Bruxelles, les trois éléments suivants guideront la réflexion: des rapports institutionnels différents, un nouveau jeu d’accords bilatéraux et la dimension de la libre circulation des personnes.

La controverse institutionnelle sur la nature du lien Suisse-UE et son futur est née avant le 9 février. Cette controverse brouille l’atmosphère générale et elle est un obstacle difficile, mais franchissable. Il y a plus d’une année, la Suisse et l’UE ont décidé d’entamer une négociation destinée à renouveler la voie bilatérale – un euphémisme pour dire que l’UE ne veut plus d’un bilatéralisme de type sectoriel, exagérément complexe et mal adapté. La négociation avance et pourrait être conclue dans un futur rapproché, à moins que l’agitation politique suisse de 2015 empêche le projet d’accord de faire surface. Le préaccord qui se profile est connu. Il s’agit d’un texte destiné à sous-tendre et encadrer l’ensemble des accords bilatéraux actuels et à venir. Parmi d’autres, des mécanismes affinés devraient permettre à la Suisse de reprendre le droit communautaire dans son ordre juridique interne, et ce, dans une séquence strictement organisée et respectueuse de la souveraineté législative de la Suisse.

Des organes institutionnels ad hoc ou déjà existants seraient chargés de veiller à la bonne application des règles reprises par la Suisse. Le rôle de la Commission européenne ou de ses agences communautaires restera toutefois prépondérant. La dimension qui irrite de plus en plus est l’intervention de la Cour de justice européenne qui, une fois consultée à propos d’un différend, émettrait un avis contraignant pour la Suisse mais également pour l’UE. Les détails de cette machinerie (non encore soumise à l’opinion de cette même instance) n’ont pas été dévoilés; d’ores et déjà, ils dérangent profondément les défenseurs d’une souveraineté suisse inconditionnelle. Cette crainte est compréhensible; elle n’est cependant ni justifiée, ni rationnelle, quand on sait, qu’à ce jour, la Suisse a repris et continue à absorber, presque en continu, le quotidien des règles communautaires qui gouvernent le marché intérieur de l’UE.

Une fois ces mécanismes constitutionnels analysés et lorsque le Conseil fédéral en aura accepté le principe, on constatera que sur le fond, il n’y aura pas matière à trembler. La souveraineté de la Suisse, dans sa structure, ne disparaîtra pas. Elle sera plutôt mise au goût du jour et, dans ses éléments fondamentaux, elle restera comparable aux principes inscrits dans les Constitutions des grandes démocraties du monde. Ceci ne signifie pas pour autant que les eurosceptiques se laisseront convaincre, d’autant moins si le Conseil fédéral hésite ou gèle la négociation. Et enfin, sans nouveau cadre institutionnel, la Suisse ne sera pas en mesure de réclamer un accès élargi au marché intérieur de l’UE, dont elle ne peut se passer.

Secondement, la Suisse devrait pouvoir tirer parti des nouveaux accords bilatéraux qu’elle négocie depuis un certain temps avec l’UE. Ainsi, un vaste accord sur l’énergie et l’électricité, le commerce des droits d’émission, le règlement Reach, la régulation de la sécurité alimentaire et de la santé publique et un nouveau programme culture et médias. Un accord sur la libre prestation des services financiers fait également l’objet de premières réflexions, l’UE n’ayant pas marqué, à ce stade, un enthousiasme débordant. Ces divers accords en préparation appartiennent à ce qu’on appelle «l’agenda positif», mieux caractérisé comme un ordre du jour constructif qui ne devrait pas poser de problèmes singuliers au législateur suisse; ou certainement pas de problèmes plus complexes que les accords bilatéraux qui ont précédemment reçu l’aval du parlement, du peuple et des cantons.

Troisième élément, le véritable danger, si ce n’est le poison, se trouve dans le nouvel article constitutionnel 121a voté le 9 février. A ce jour, les divergences de vues entre la Suisse et l’UE sur la manière de procéder restent irréconciliables. On connaît mal les détails de la loi destinée à mettre en application la nouvelle norme. On sait que la Suisse, contrainte par des dispositions constitutionnelles claires et dont les principes sont directement applicables, souhaite, dans une logique qui est la sienne, renégocier l’accord sur la libre circulation. Quant à elle, l’UE a sobrement déclaré ne pas vouloir entrer en matière. Une renégociation, si elle devait être recommandée par la Commission européenne – et on voit mal, à ce stade, pourquoi elle le ferait – exigerait un mandat approuvé par l’ensemble des 28 Etats membres. La faisabilité d’une renégociation de la substance même de l’accord libre circulation ou de certaines de ses modalités d’application pourrait prendre un tour plus réaliste quand seront expliquées la présence ou l’absence de contingents ainsi que celle du principe de la préférence nationale. Si des mécanismes alternatifs, telle une clause de sauvegarde générale, se substituaient à ces deux piliers inscrits à l’article 121a, une négociation serait peut-être envisageable. Etant entendu que l’UE n’accepterait une telle clause de sauvegarde générale – une vraie nébuleuse – que si elle ne s’apparente d’aucune manière à des mesures de contingents déguisés.

De plus, même si la mise en place souple des mesures du contrôle migratoire est intellectuellement attirante, elle exigera une dextérité législative exceptionnelle, doublée d’une considérable bienveillance de l’UE. Croire que le salut passera par l’intermédiation de certains Etats membres conciliants, eux-mêmes en soi-disant désaccord avec la politique migratoire de l’UE (voir le tohu-bohu du Royaume-Uni) est un espoir qui risque d’être déçu. Pour ne prendre qu’un exemple parmi d’autres, on peut rappeler l’immédiate solidarité communautaire manifestée avec force à l’égard de la Croatie lorsque la Suisse a renoncé à signer le Protocole III sur l’élargissement, en acceptant d’en subir d’onéreuses conséquences (Erasmus+ et programmes de recherche).

Dès lors, si aucune solution ne peut être trouvée à ce dilemme, avec ou sans votation populaire en 2016, il faudra se résoudre à une fin de partie peu réjouissante. Il n’y aura alors qu’une issue: la résiliation complète ou partielle des accords bilatéraux, doublée d’un monstrueux travail d’examen des modalités pratiques de résiliation et surtout des conséquences de la fin des accords. Scénario du pire, bien sûr, mais qui, depuis des mois, agite les esprits car le temps passe et le mal court.

Pour la première fois depuis des années, les deux négociations principales en cours n’ont que peu à voir avec les habituels et mornes détails des arrangements bilatéraux. Ces négociations concernent le cœur de la matière, à savoir la mise en place d’une relation équilibrée et substantiellement repensée entre la Suisse et l’UE. Les récentes initiatives de tout genre, destinées à sauver les bilatérales, témoignent de l’angoisse de ceux qui savent parfaitement que les enjeux sont fondamentaux pour la Suisse et sa place économique. Sauver, presque à tout prix, le bilatéralisme n’est qu’une première mesure, nécessaire et louable, mais incomplète. Ce qui importe est de faire un grand pas de plus, et non pas de côté pour reconstruire, rapidement, avec imagination et audace, la relation Suisse-UE, et ceci ne souffre plus d’être traité comme à l’ordinaire.

Avocat à Bruxelles

Jean Russotto sera l’orateur de la conférence annuelle de l’Association vaudoise des banques au Lausanne Palace, le 30 octobre à 17h30.Il évoquera les relations Suisse-UE et leur signification pour la place financière suisse

Sauver, presque à tout prix, le bilatéralisme n’est qu’une première mesure, nécessaireet louable. Mais il faut faire un pas de plus

Publicité