Genre: histoire
Qui ? Isabelle Vonèche Cardia
Titre: Neutralité et Engagement. Les relations entre le CICR et le gouvernement suisse, 1938-1945
Chez qui ? Société d’histoire de la Suisse romande, 276 p.

C’e st une des pages les plus troubles de l’histoire du CICR. Incapable de faire quoi que ce soit pour aider les déportés civils engouffrés dans le système concentrationnaire nazi, butant sur un refus sec de fournir un renseignement quelconque sur les millions de juifs disparus par assassinat ou par déportation, il a basté pour ne pas mettre en péril sa tâche traditionnelle d’assistance aux prisonniers de guerre ressortissant de pays parties aux Conventions de Genève. Après avoir hésité en 1942 à lancer un appel solennel aux belligérants, il a décidé de se taire et n’a engagé que très partiellement les interventions plus discrètes et plus ciblées envers les autorités allemandes qui avaient été évoquées à titre d’alternative.

Fortement critiquée après coup, cette abstention a été notamment expliquée par une frilosité et un juridisme excessifs et, sous la plume de plusieurs historiens, par l’influence du Conseil fédéral.

C’est ce point précis que l’historienne Isabelle Vonèche Cardia, elle-même longtemps active comme déléguée, a décidé d’examiner. Et son verdict est nuancé: si les liens entre Genève et Berne sont alors étroits et nombreux, voire incestueux, il n’est pas possible, estime-t-elle, de discerner une influence univoque de la Confédération sur le CICR.

Les relations sont plutôt caractérisées par une forte proximité culturelle et la conviction partagée que l’action humanitaire est un atout politique pour la défense de la neutralité suisse, elle-même liée à la nécessaire neutralité du CICR dans son action auprès des belligérants. Parfois engagés en parallèle sur les mêmes dossiers, notamment celui de l’appui aux prisonniers de guerre, que la Confédération assure au titre de puissance protectrice pour plusieurs belligérants, Genève et Berne s’efforcent de collaborer mais peuvent se retrouver en situation de rivalité déclarée.

Le rapport, bien sûr, est asymétrique et le CICR dépend de l’aide de Berne sur de nombreux points – appui financier et obtention de laissez-passer pour ses délégués notamment. Aussi soigne-t-il les contacts. De 1917 à 1945, il compte presque toujours un conseiller fédéral dans ses rangs. Gustave Ador, élu à Berne alors qu’il est président du CICR, Giuseppe Motta et, dès janvier 1940, le chef du Département de l’intérieur Philipp Etter, qui prendra part aux discussions sur l’appel avorté de 1942 et s’y montrera opposé.

Si tous les membres n’y sont pas favorables, ce cousinage très appuyé est légitimé aux yeux de la majorité par une convergence d’intérêts évidente, consacrée après l’Anschluss dans un projet de neutralité active , qui verrait l’action humanitaire du CICR et de la Croix-Rouge suisse conforter, dans le cas toujours plus probable d’un conflit ouvert, la légitimité de la neutralité helvétique. Mais point trop n’en faut: lorsqu’en 1942 Edouard de Haller est nommé délégué du Conseil fédéral aux œuvres d’entraide, le Comité, dont il est membre, lui demande de se contenter désormais d’un statut, certes encore très proche, de membre honoraire.

Plusieurs épisodes évoqués le montrent: le Conseil fédéral respecte l’indépendance du CICR, d’autant plus volontiers sans doute que ce dernier a le souci constant de ne pas mettre en péril la politique étrangère de la Suisse, à laquelle il juge son destin étroitement lié. Sur un dossier particulier – une longue controverse suscitée par une série de mesures de rétorsion consécutives à la décision britannique de menotter quelques prisonniers de guerre allemands –, Berne et Genève sont même en concurrence, chacun essayant de s’assurer l’avantage d’avoir résolu la crise. Dans cette affaire comme dans d’autres, le Comité a le souci d’assurer sa pérennité et sa légitimité aux yeux des belligérants, dont dépend sa capacité d’action. C’est d’ailleurs encore ce souci qui est le plus souvent invoqué, de part et d’autre, dans le débat mené en 1942 sur l’opportunité d’un appel.

La prudence finalement manifestée à cette occasion tranche sur l’attitude nettement plus offensive affichée pendant le premier conflit mondial, où plusieurs appels aux belligérants ont été lancés de Genève. Mais il ne faut pas tant y déceler, estime l’historienne, une influence politique bernoise qu’un changement culturel. Entre 1914 et 1918, le CICR est encore un club genevois de «gens bien», à la sensibilité internationale affirmée et qui n’hésitent que peu à se mêler des affaires du monde. Entre deux guerres, il s’ouvre à des membres en provenance d’autres cantons suisses, plus conservateurs dans leur approche des relations internationales.

Les choses changent, bien sûr, avec la progression des armées alliées. Dès 1943, le risque principal devient de se voir reprocher trop de passivité après le conflit. Très sensible dans la diplomatie helvétique, le changement se double, pour le CICR, d’une possibilité d’action accrue sur le terrain en raison de la débandade allemande. C’est ainsi qu’en automne 1944 à Budapest, le délégué du CICR Friedrich Born et le chef de la Division des intérêts étrangers de la légation suisse, Carl Lutz, distribuent des papiers de protection et des visas à des juifs menacés par la déportation. Berne et Genève collaborent étroitement sur ce dossier, mais cela ne fait guère avancer les choses et c’est surtout grâce à l’esprit de décision des deux hommes présents sur le terrain que plusieurs dizaines de milliers de personnes ont pu être sauvées.

Difficulté à séparer les intérêts, souci institutionnel sans doute excessif face à des difficultés qu’il est facile de sous-estimer après coup, forte dépendance aux erreurs ou à l’inverse au courage des humains qui en assurent l’action – le verdict tout en nuances d’Isabelle Vonèche Cardia sur l’action de l’institution genevoise a le mérite de ne pas balayer par une condamnation facile des questions qui restent d’actualité pour de nombreux acteurs de l’humanitaire, y compris le CICR lui-même.

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Edmond Boissier

3 septembre 1942

Lettre à Max Huber sur le projet d’appelaux belligérants

«Au moins tenter d’émouvoir ce qui subsiste de sentiment d’humanité et de respect du droit dans le cœur des peuples»