Les cantons suisses jouissent globalement d'une bonne cote auprès des agences de notation, entre autres à cause du degré élevé d'autonomie que leur confère le système fédéral. Plus de la moitié de leurs recettes – 50 à 60% selon les cas – proviennent d'impôts dont les parlements cantonaux peuvent modifier la base et le taux, un cas de figure pratiquement unique en Europe. Cette marge de manœuvre a un revers dans la mesure où les cantons sont assez exposés aux aléas de la conjoncture régionale.

Mais, surtout, elle n'est peut-être pas aussi étendue qu'un premier regard pourrait le faire croire. Telle est la conclusion d'une étude que publie l'agence Standard & Poor's ce mardi. «A l'étranger, on a toujours l'impression que les cantons suisses sont très flexibles pour adapter leur budget à la situation économique, dit un de ses auteurs, Christian Esters. En fait, ils sont soumis à plusieurs facteurs contraignants.»

L'analyse de S & P se concentre sur deux d'entre eux, à commencer par la concurrence fiscale. Si la charge d'impôts reste relativement modérée en comparaison internationale, il existe de grandes disparités internes (voir tableau), et le risque de voir les contribuables intéressants déplacer leur domicile de 50 ou 100 kilomètres pour profiter d'un régime plus intéressant limite la souplesse en matière de recettes. Certes, la règle n'est pas absolue. Grâce à son statut de métropole lémanique, Genève continue d'attirer des entreprises, bien que l'impôt sur les sociétés y soit 28% plus haut que la moyenne nationale. «Mais pour des cantons moins centraux et à fiscalité élevée comme les Grisons ou Lucerne, le risque de substitution existe bel et bien», relève Christian Esters.

La contrainte du référendum

Le second facteur contraignant concerne les règles démocratiques qui conditionnent toute modification du cadre fiscal. Dans la plupart des cantons, la modification de l'assiette ou du taux de base est soumise à un référendum facultatif, voire obligatoire dans certains cas. Pour conserver une certaine liberté d'action, les autorités ont mis en place le système bien connu des centimes additionnels ou coefficient multiplicateur, qui permet d'adapter annuellement, dans certaines limites, le taux de base aux nécessités budgétaires. Là encore, souligne S & P, la liberté est toute relative. A Genève par exemple, même la modification des centimes additionnels est soumise à référendum obligatoire, ce qui représente un facteur pénalisant en termes de souplesse budgétaire. Ailleurs, à Zurich par exemple, le nombre de signatures est si faible que les recueillir n'est qu'une formalité. S'y ajoute un dernier élément: l'approbation parlementaire en matière budgétaire est loin d'être acquise par les temps qui courent, comme en témoignent les récentes rebuffades essuyées par les gouvernements genevois et zurichois.

L'étude de S & P aborde aussi, brièvement, les effets que déploiera la nouvelle péréquation financière dès 2007. «Celle-ci devrait atténuer le facteur négatif que représente actuellement la forte dépendance des variations de l'économie régionale», dit Christian Esters. Cette conséquence, difficilement quantifiable, restera toutefois limitée et ne réduira que marginalement les différences importantes entre les notes des différents cantons.