* Avocat spécialiste immobilier et construction BCCC Avocats Sàrl

L’adoption de l’initiative Weber aura eu le mérite de placer l’aménagement du territoire sur le devant de la scène. Prolifération des résidences secondaires, lits froids, mitage du territoire, destruction de terres cultivables et protection du paysage sont autant de notions qui sont appelées à devenir des enjeux majeurs du débat démocratique. L’initiative Weber à peine adoptée, se profile la perspective de l’«initiative pour le paysage». Toutes deux ont entraîné, avant même d’être soumises au peuple, des modifications de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) qu’il est intéressant de mettre en perspective pour en constater l’impact, non seulement sur notre environnement mais également sur la répartition des pouvoirs entre cantons et Confédération.

Franz Weber a lancé en 2006 l’initiative «pour en finir avec les constructions envahissantes de résidences secondaires» qui proposait de limiter les résidences secondaires à 20% du parc de logements. A l’époque, une révision de la LAT visant justement à lutter contre la prolifération des résidences secondaires était déjà à l’étude. Le parlement l’a adoptée en tant que contre-projet indirect à l’initiative Weber dont il a recommandé le rejet. Cette révision de la LAT est entrée en vigueur en juillet 2011 et impose désormais aux cantons un délai de 3 ans pour inscrire dans leur plan directeur des mesures propres à limiter le nombre de résidences secondaires, améliorer leur taux d’occupation et promouvoir l’hôtellerie et les résidences principales à des prix abordables.

Les cantons qui ne se seraient pas conformés à cette obligation en juillet 2014 ne pourront plus octroyer de permis de construire pour résidence secondaire. Méconnue ou jugée insuffisante, cette modification législative, qui réduit déjà singulièrement l’autonomie des cantons sur l’aménagement de leur territoire, n’a pas suffi pour dissuader une majorité des Suisses de soutenir l’initiative Weber en mars dernier. Comme on le sait, cette dernière impose (par un nouvel art. 75a de la Constitution fédérale) que les résidences secondaires ne constituent désormais pas plus de 20% du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune de Suisse. Rédigée en termes très laconiques, elle impose d’avoir recours au délicat exercice d’interprétation de la volonté populaire sur des concepts aussi importants que la notion de résidence secondaire, le sort des permis de construire délivrés entre le 12 mars et le 31 décembre 2012 (l’initiative se contente de stipuler que ceux qui sont délivrés après le 1er janvier 2013 sont nuls) et celui des bâtiments existants dans les communes ayant déjà dépassé le seuil des 20%. Un groupe de travail constitué de représentants de divers offices fédéraux, des cantons alpins et du comité d’initiative est déjà à l’œuvre et devrait rendre des recommandations avant l’été pour permettre au Conseil fédéral d’adopter une ordonnance en septembre.

L’art. 75 de la Constitution stipule que l’aménagement du territoire incombe aux cantons, qui doivent faire «une utilisation judicieuse et mesurée du sol», la Confédération se limitant à en fixer les principes et à coordonner les efforts des cantons. Déposée en 2008, l’initiative «De l’espace pour l’homme et la nature (initiative pour le paysage)» vise à amender cette disposition constitutionnelle pour, entre autres, confier la responsabilité de cette utilisation judicieuse et mesurée du sol, non plus seulement aux cantons mais également à la Confédération. Elle impose surtout un moratoire de 20 ans durant lequel les zones à bâtir existantes ne pourraient plus être agrandies. Son objectif déclaré est d’enrayer le mitage du territoire et de protéger le paysage. Le Conseil fédéral a admis que la législation actuelle n’avait pas réussi à résoudre le problème du mitage et de la destruction des terres cultivables. Il considère cependant que le moratoire de 20 ans ne tient pas compte de la diversité des situations cantonales et régionales ni d’une éventuelle pénurie des terrains à bâtir. Il recommande le rejet de l’initiative en lui opposant, là encore, une modification de la LAT comme contreprojet indirect. Cette nouvelle LAT, qui pourrait être adoptée par le parlement dès cet été, impose aux cantons de modifier dans les cinq ans leur plan directeur (lequel doit ensuite être accepté par le Conseil fédéral) afin de définir la dimension et la répartition des zones à bâtir en fonction des besoins prévisibles pour une durée de 15 ans, ce qui permettra en particulier de coordonner sur un plan régional (et plus seulement cantonal) la planification des pôles de développement économique. Une fois son nouveau plan directeur approuvé, un canton ne pourra agrandir ses zones à bâtir qu’à des conditions restrictives et en conformité avec les objectifs qu’il a définis. Les cantons seront par ailleurs tenus de prendre des mesures adéquates (obligation de construire, taxes d’incitation, voire expropriations) afin que les terrains à bâtir soient effectivement utilisés, les zones à bâtir n’étant pas réparties en fonction des besoins de développement réels (17 à 24% de leur surface globale ne serait pas construite). Jusqu’à l’approbation des plans directeurs révisés, des nouveaux classements en zone à bâtir ne pourront intervenir que s’il y a compensation par déclassement de surfaces équivalentes. Enfin, si un canton ne respecte pas le délai de 5 ans pour adopter son nouveau plan, il ne pourra plus modifier du tout ses zones à bâtir tant qu’il ne se sera pas conformé aux exigences de la LAT. Au vu du contenu du contre-projet, un retrait de l’initiative n’est pas exclu.

Suspectés, à tort ou à raison, de privilégier les considérations économiques à court terme et souvent peu enclins à développer une stratégie régionale avec leurs voisins, les cantons devront, on le voit, s’accommoder à l’avenir d’un cadre fédéral qui limite toujours davantage leur autonomie. Au vu de la dramatisation des enjeux de l’aménagement du territoire, cette tendance ne semble pas devoir s’inverser.

L’initiative pour le paysage impose surtout un moratoire de 20 ans durant lequel les zones à bâtir existantes ne pourraient plus être agrandies