A quel échelon de gouvernement doivent se prendre les décisions pour lutter efficacement contre les pandémies? L’échelon européen est-il le niveau idoine faute de gouvernance mondiale? Il n’existe pas pour l’heure d’Europe de la santé. Le niveau national est-il alors le mieux adapté? Quel est le rôle des échelons de gouvernement infra-étatiques? Face à l’urgence, les pays européens ont réagi de façon non coordonnée.

Les gouvernements centraux ont gardé les «manettes» dans des pays centralisés comme la France ou les ont reprises dans des pays fédéralistes comme la Suisse et l’Italie. Dans une situation de sauve-qui-peut, les différences institutionnelles semblent s’effacer et l’échelon national, pris en étau, entre le «local» et le «global», reprend des couleurs. Malgré certaines critiques, les citoyens savent gré aux gouvernements nationaux de la manière dont ils gèrent la crise et de leur capacité à les protéger. La Commission européenne, souvent accusée d’être loin des citoyens, coordonne des initiatives avant tout concrètes et accompagne la coopération transfrontalière.

Les limites de la décentralisation

Les gouvernements locaux n’ont-ils donc pas de rôle à jouer en situation d’urgence? Les cantons suisses, comme d’autres régions, ont accepté d’être guidés par le gouvernement fédéral tout en participant activement à la mise en œuvre des mesures sanitaires et au soutien du tissu économique. Les avantages procurés en temps normaux par la décentralisation de l’action politique jouent peu de rôle en période de crise sanitaire aiguë car les préférences des individus sont alors les mêmes partout: ils veulent être protégés.

L’idée selon laquelle le fédéralisme constituerait un laboratoire permettant aux gouvernements sous-nationaux d’expérimenter et d’identifier les «bonnes» pratiques ne fonctionne plus. Dans le cas du Covid-19, ce qui prévaut dans l’action publique est plutôt le mimétisme. Le Covid-19 frappe tous les pays mais avec un rythme différent et peu de décalage, ce qui empêche l’expérimentation et la comparaison. Un avantage des Etats fédéraux est que lorsque l’Etat fédéral faillit à sa tâche, comme cela se passe aux Etats-Unis et au Brésil, les Etats fédérés se substituent partiellement à lui.

Trouver le bon moment et le bon dosage

Les gouvernements nationaux ont globalement pris la mesure de l’urgence sanitaire et ont cherché à y répondre le plus efficacement possible. L’enjeu est maintenant de trouver le bon moment et le bon dosage pour sortir du confinement et procéder à une relance économique.

Dans tous les cas, cela ne peut se faire que grâce à une coopération étroite entre les échelons de gouvernement. Ceci suppose une répartition claire des compétences et des responsabilités entre les acteurs publics. Sans oublier la confiance des populations dans leurs institutions qui rend l’action publique plus efficace et sans doute moins coûteuse. La sortie du confinement sera décidée par chaque pays en fonction des conditions sanitaires prévalant en coordination avec les autorités régionales et locales.

Une coordination européenne est nécessaire mais difficile à réaliser même si la mobilité des personnes est un des piliers du marché unique européen. La relance de l’activité économique au-delà des mesures d’urgence ne peut être qu’européenne compte tenu de la forte intégration économique et commerciale du continent et afin d’éviter des ruptures dans les chaînes de création de valeur.

Regagner en légitimité

A plus long terme, il s’agira de mieux préparer les systèmes nationaux de santé et de disposer d’indicateurs avancés et de moyens de prévenir et d’endiguer le plus rapidement possible les pandémies. Là aussi se pose la question de l’échelon de gouvernement optimal. En l’état actuel, les systèmes nationaux de santé sont hétérogènes et des régions qui ont sur le papier des compétences élargies ont dans la réalité peu d’autonomie. Pour la préparation aux pandémies, une collaboration européenne est souhaitable pour une meilleure information et pour disposer de réserves stratégiques de matériel médical de première urgence pouvant être allouées rapidement aux pays qui en ont le plus besoin.

La situation actuelle va probablement rappeler à beaucoup que la santé participe du capital humain d’une population. La santé est un «bien supérieur», autrement dit les dépenses de santé progressent plus rapidement que le revenu national, et une maîtrise comptable des dépenses sur de longues années se paie à un moment ou à un autre. Les Etats font donc face à des choix cruciaux: recentrer leurs priorités autour de la protection des individus et jouer leur rôle de «réducteur d’incertitude». Dans tous les pays, il s’agit de regagner en légitimité en partageant de façon effective les responsabilités démocratiques à tous les échelons de gouvernement plutôt que de les concentrer au seul niveau central. Partager la lutte contre les pandémies avec l’échelon européen n’empiète pas sur la souveraineté des Etats car les tâches confiées au niveau européen sont complémentaires de celles effectuées au niveau national. Le principe de subsidiarité est donc respecté.