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Washington est en train de saper le fonctionnement de l’organe d’appel, cette cour souvent décrite comme le «crown jewel», le bijou de l’OMC.
© KEVIN LAMARQUE / Reuters

Commerce mondial

La croisade de Donald Trump pour tuer l’OMC

A l’heure où sont réunis les 164 membres de l’Organisation mondiale du commerce pour leur Conférence ministérielle, ce n’est pas le blocage du quasi défunt Cycle de Doha qui inquiète. C’est bien davantage la stratégie de sape de Washington pour paralyser son mécanisme de règlement des différends

L’Organisation mondiale du commerce (OMC) est-elle en danger de mort? Le cycle de négociations de Doha étant dans l’impasse, la question est si récurrente qu’on tend à minimiser la menace. Mais à l’heure où la 11e Conférence ministérielle réunit les 164 Etats membres de l’OMC à Buenos Aires jusqu’au 13 décembre, elle est devenue d’une extraordinaire acuité. C’est aujourd’hui moins la mort de Doha qui est pointée du doigt que le mécanisme de règlement des différends. Washington est en train de saper le fonctionnement de l’organe d’appel, cette cour souvent décrite comme le crown jewel, le bijou de l’OMC.

Lire aussi: L’OMC, élément central de la Genève internationale

Composé de sept juges, l’organe d’appel est fondamental pour la crédibilité de l’organisation. C’est lui qui permet aux membres de se plaindre contre des pratiques commerciales contraires aux principes de l’OMC. C’est par le règlement pacifique de tels différends que des guerres commerciales aux effets dévastateurs sont évitées. L’OMC a de fait contribué à limiter un retour nuisible au protectionnisme au lendemain de la crise financière de 2008. Mais Donald Trump ne s’en soucie guère, lui qui a déclaré, lors de sa visite au Vietnam en novembre: «Nous ne sommes pas traités correctement par l’OMC.» A la tête de la fronde américaine, Robert Lighthizer, représentant américain au Commerce.

Désarmée face à la Chine

Le chef négociateur américain, qui a succédé à Michael Froman, a longtemps défendu les intérêts de sociétés importatrices de la sidérurgie. Formé à l’époque de Ronald Reagan, il est décrit comme un pourfendeur régulier de l’OMC. Fait paradoxal, il a lui-même été candidat au poste de juge de l’organe d’appel en 2000, mais l’administration Clinton de l’époque lui préféra une femme. Il défend la vision mercantiliste et nationaliste de Donald Trump sous-tendue par le slogan «America First» dans le dossier de l’Alena (accord de libre-échange entre le Mexique, le Canada et les Etats-Unis) et dans le retrait américain du Partenariat transpacifique (TPP). Pour Robert Lighthizer, en partie nostalgique du régime du GATT où un Etat membre pouvait bloquer unilatéralement une décision qu’il n’aimait pas, «l’OMC n’est pas armée pour faire face à la Chine, qui revendique désormais le statut d’économie de marché, explique un diplomate. Le mécanisme de règlement des différends contraint trop les Etats-Unis.»

La question est de savoir si les Etats-Unis veulent détruire le mécanisme de règlement des différends et donc l’OMC ou s’il s’agit d’un simple gros coup de gueule, poursuit ce même diplomate. «Washington reste très ambigu en raison notamment de visions divergentes à l’interne», relève-t-il. Commissaire européenne au Commerce, Cecilia Malmström est moins nuancée: l’attitude américaine risque de «tuer l’OMC de l’intérieur».

Moment critique en septembre 2018

Ce lundi à Buenos Aires, Robert Lighthizer lèvera peut-être une partie du voile, promettant de parler des souhaits américains de réforme. Avant Donald Trump, l’administration Obama avait elle aussi bloqué la reconduite d’un juge sud-coréen jugé trop activiste. Mais, explique Michael Froman, l’objectif n’était nullement de «dynamiter le mécanisme de règlement des différends». L’organe d’appel va désormais fonctionner à quatre juges seulement.

Lire aussi notre éditorial: OMC: l’autogoal américain

Le mandat du juge européen Peter Van den Bossche, chargé d’un cas opposant les Etats-Unis et Boeing à l’Union européenne et Airbus, expire ce lundi. Washington refuse, comme l’y autorise un règlement de l’OMC, de laisser le magistrat suivre les dossiers qu’il connaît déjà. Le juge mexicain est déjà parti en juillet et n’a pas pu être remplacé. La reconduction de son mandat étant bloquée, le juge coréen Seung Wha-chang a démissionné en juillet. Le moment critique interviendra en septembre 2018, quand le siège du juge africain sera en jeu. A quatre, l’organe d’appel pourra difficilement accomplir sa mission. A trois, il sera à l’article de la mort. A deux, il n’aura plus le droit de prendre des décisions.

L’OMC fait face aux plus forts vents contraires qu’elle a connus depuis sa création, tant au niveau du multilatéralisme qu’à celui du commerce international

Arancha Gonzalez, directrice du Centre du commerce international à Genève

Vice-directeur du World Trade Institute de l’Université de Berne, Manfred Elsig déplore la politisation de l’organe d’appel, dont les juges peuvent être nommés à deux reprises pour des mandats limités à quatre ans. «Les membres ont créé une cour plus puissante qu’ils ne l’imaginaient.» Manfred Elsig s’étonne de l’attitude des Etats-Unis, sachant que ce sont eux qui ont poussé à la création d’un tel mécanisme. «C’est d’autant plus surprenant que les Etats-Unis sont probablement le pays qui s’en sort le mieux, ajoute-t-il. Ils ont gagné près de 78% de leurs plaintes.»

Mais un facteur fondamental a changé sur la scène du commerce international. Si, en 1995, les architectes de l’OMC, dont les Etats-Unis, représentaient 70% du commerce mondial (Nord-Nord), aujourd’hui ils n’en représentent plus qu’un tiers, au même titre que le commerce Nord-Sud et Sud-Sud. Culturellement, les Américains voient l’organe d’appel de façon très différente des Européens. Ces derniers sont habitués à une cour de justice supranationale. Pour eux, l’organe d’appel a un peu la même fonction que la Cour de justice de l’Union européenne et constitue l’«embryon d’un mécanisme de gouvernance». Pour les Américains, les juges de l’organe d’appel devraient se contenter d’être des «arbitres facilitateurs».

Forts vents contraires

Avant de se rendre dans la capitale argentine, la directrice du Centre du commerce international à Genève, Arancha Gonzalez, ne se voilait pas la face: «L’OMC fait face aux plus forts vents contraires qu’elle a connus depuis sa création, tant au niveau du multilatéralisme qu’à celui du commerce international, deux piliers de l’OMC. La Conférence ministérielle s’annonce très compliquée. J’espère que les membres parleront à Buenos Aires des difficultés qui sont d’ordre plus politique que légal ou technique.» Officiellement, le mécanisme de règlement des différends ne fera pas partie des discussions en Argentine. Mais il en sera clairement question en coulisses ou dans les rencontres bilatérales.

Directeur général de l’OMC, le Brésilien Roberto Azevêdo analyse de façon très diplomatique: «Les Etats-Unis sont cohérents. Ils font ce qu’ils ont promis. Ils ont un problème avec le multilatéralisme.» Pour l’heure pourtant, la guerre commerciale que Donald Trump semblait appeler de ses vœux, notamment avec la Chine, n’a pas eu lieu. Un expert du dossier reste néanmoins catégorique: «Actuellement, les Etats-Unis sont isolés et ont perdu leur crédibilité. Il leur faudra des années pour reconstruire ce soft power

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