La surveillance bancaire est en plein chambardement. L'émergence de nouveaux standards et codes internationaux, la libéralisation financière et, parfois, les crises bancaires ont engendré de nouvelles exigences et provoqué de vastes réformes. La direction à prendre est limpide. La même que celle des banques centrales: l'indépendance à l'égard des autorités politiques. La liberté, c'est l'indépendance de la pensée, selon Epictète. En effet il ne doit pas appartenir au gouvernement de sanctionner un institut bancaire ou de retirer sa licence. Mais du principe à l'application, le chemin est tortueux. Le FMI tente de faire le point et compare 32 pays qui ont réformé leur système de surveillance ces 15 dernières années*. Ce thème de recherche est novateur, mais complexe. La gouvernance se juge selon 4 dimensions: l'indépendance, la responsabilité, la transparence et l'intégrité. Les deux premiers sont les plus importants:

• L'indépendance de l'agence de surveillance à l'égard de la politique est le sésame de la gouvernance. Elle doit figurer dans une réglementation qui définit non seulement les objectifs, mais aussi les moyens de les atteindre. Ses dimensions sont institutionnelles (la nomination des responsables), réglementaire (ratios de fonds propres, exigences de formation des dirigeants), budgétaire (budget propre indépendant de la conjoncture) et de surveillance (octroi et retrait des licences, inspections).

• La responsabilité est le complément nécessaire à l'indépendance. Elle établit les mécanismes de contrôle. Mais attention à la nuance: il faut créer une situation où personne ne contrôle l'agence de surveillance, mais où l'agence est néanmoins sous contrôle. L'équilibre est précaire et ne sera assuré qu'à force de transparence de l'agence sur ses décisions.

Les auteurs emploient 40 critères dans leur évaluation avant et après les réformes.

Les résultats signalent une tendance positive, mais avec beaucoup de nuances et un écart grandissant entre les pays. Du fait des réformes, le rating moyen des 32 pays passe de 46% à 64% d'indice de satisfaction des critères d'indépendance et de responsabilité. L'indépendance est loin d'être complète. Seuls 2 pays dépassent 90% et l'indice moyen passe de 52 à 68%.

Les politiciens reconnaissent les bienfaits de l'indépendance. Mais ils préfèrent l'accorder à la banque centrale qu'à la surveillance bancaire. Ils semblent s'infliger une réforme à contrecœur et compensent ce don d'autonomie par des arrangements qui en trahissent le principe, tels que la participation d'un ministre des Finances au conseil d'administration de l'agence de surveillance.

Ainsi dans 12 pays, l'indice d'indépendance est supérieur de 20% à celui de responsabilité. Car un contrôle excessif diminue l'indice de responsabilité.

Dans le même ordre d'idées, mais dans la direction opposition, pour huit pays l'indice de responsabilité dépasse celui de l'indépendance. C'est le signe manifeste du manque de conviction dans le don d'indépendance. Un jeu conflictuel se produit entre indépendance et responsabilité. Le fil qui les sépare se casse trop fréquemment et laisse la porte ouverte au contrôle politique. Car on octroie la responsabilité plus aisément que l'indépendance. Il est symptomatique d'observer que dans un tiers des pays le ministre conserve un rôle dans l'octroi ou la soustraction de la licence bancaire. Il existe même des cas où la loi stipule que l'agence de surveillance est indépendante et ajoute, en même temps, que le ministre a la possibilité d'intervenir dans ses affaires. Les gouvernements opposent donc l'indépendance à la responsabilité plutôt que de saisir leur complémentarité. Avec raison, le FMI parle de peur de la liberté. Dans cinq pays, l'autorité de surveillance n'a même pas le droit d'octroyer une licence bancaire. On saisit l'étendue du chemin à parcourir.

* The fear of freedom: Politicians and the independance and accountability of financial sector supervisors, Marc Quintyn, Silvia Ramirez, Michael Taylor, IMF Working paper, 2007.