Les assurances sociales, en Helvétie, en Arcadie ou ailleurs, ressemblent assez à d'interminables chantiers, à des palais fort baroques, rarement confortables ou cohérents. Prenez le bien nommé deuxième pilier de notre temple de la Prévoyance Fortunée: ce qui avait commencé en 1985 comme une loi-cadre pour harmoniser les formules alors existantes et garantir une prévoyance minimale pour la majorité des salariés est devenu au fil des ans, des multiples ordonnances et arrêtés, un labyrinthe.

Il est désormais impossible d'intervenir à un endroit quelconque de l'édifice sans ouvrir par là même d'autres chantiers conséquents. Notre fameux pilier partage aussi avec le monde de la construction des travers décriés: ainsi, la première révision de la LPP a été achevée près de dix ans après le délai fixé, et elle entre en vigueur par paliers – avril 2004, janvier 2005 et janvier 2006. Pourtant, la nouvelle construction ne donne pas satisfaction sur plusieurs points, et les prochains chantiers sont déjà programmés, pour le meilleur ou pour le pire. Minotaure dévorant les espaces de liberté, ainsi va la dynamique législative, perfectionniste, bureaucratique…

L'actualité estivale de la prévoyance professionnelle a été dominée par une controverse à première vue absconse. Les fondations communes et collectives, créées et gérées par des intermédiaires autres que des compagnies d'assurances, sont soumises à la surveillance prudentielle – en principe cantonale, parfois fédérale – qui s'applique également aux autres fondations et caisses de retraite. En revanche, les fondations collectives des compagnies d'assurances relèvent de la surveillance prudentielle, rigoureuse et sévère, qui vaut pour les compagnies d'assurances.

Les conditions dans lesquelles opèrent les assureurs sur la vie ont été considérablement durcies: limitation de leur capacité bénéficiaire (legal quote), augmentation des dispositions relatives à la transparence, etc. Ils font valoir qu'ils sont désormais confrontés à la concurrence vive des fondations collectives indépendantes, qui peuvent, affirment-ils, offrir leurs services à des conditions plus attractives, et désavantagées par rapport à elles; les assureurs exigent donc que les fondations concurrentes soient soumises au même joug. Car l'enjeu, qui concerne au premier chef les PME, est d'importance, et même cornélien: faut-il privilégier l'uniformité de la supervision, la qualité et la nature des garanties pour la prévoyance, la sécurité et l'égalité des chances? Ou favoriser plutôt la concurrence et ses bienfaits, l'innovation, la baisse des coûts, la survivance des meilleurs?

La polémique est ainsi le résultat de l'évolution complexe de la prévoyance, de la survivance des structures et de leur juxtaposition – et ce non seulement dans le domaine de la supervision. Car, m'objectera-t-on, il faut donc harmoniser, coordonner ou fusionner les deux modes! Tout doux: il est au contraire prévu d'intégrer la surveillance des assurances dans celle des marchés financiers, à laquelle seront bientôt soumises, conjointement, les banques et les assurances.

Les institutions de prévoyance devraient-elles relever aussi de cette nouvelle instance? Personne ne le souhaite. Mais la problématique de la supervision pose aussi celle des formes juridiques, variables, des institutions de prévoyance. En effet, si les institutions du secteur privé sont fréquemment des fondations, les caisses de retraite des collectivités publiques sont souvent régies par des lois ad hoc, fort hétéroclites – sociétés de droit public, département d'une administration, etc.

Pour ce motif, on envisage de créer à moyen terme une forme juridique unique et spécifique pour toutes les institutions de prévoyance, ce qui est louable. S'il faut en croire le récent message du Conseil fédéral à ce propos, il est même question de profiter de l'ouverture de ces deux chantiers pour en entamer enfin un troisième, de belle taille également: celui de l'assainissement des caisses de droit public – jugé le plus important et le plus urgent. On se réjouit déjà des vues d'artistes et des plans des architectes, mais beaucoup moins hélas de la réalisation et des délais prévus. Car si les rapports sont attendus pour fin 2007, les chantiers vont sans doute se prolonger durant la prochaine décennie.