L’interview de la semaine

«A l’OMC, sous l’orage, nous étions meilleurs en défense qu’en attaque»

Pascal Lamy, directeur général de l’Organisation mondiale du commerce, répond aux questions du Temps

Le contexte est tendu: l’Organisation mondiale du commerce (OMC) doit préparer la 9e Conférence ministérielle de Bali dans un environnement diplomatique incertain. Alors que la croissance des échanges commerciaux s’annonce atone, les réflexes de nationalisme économique guettent. Mais, après deux mandats à la tête des activités du Centre William Rappard, et trente ans de carrière politique française, Pascal Lamy se montre à l’aise. En toute circonstance. Le personnage quitte, fin août, ses fonctions qu’il occupe à Genève depuis 2005. De neuf candidats à sa succession, il n’en reste plus que cinq. Entretien avec le 5e directeur général de l’OMC.

Le Temps: Après huit ans à la tête de l’OMC – où vous êtes devenu un citoyen du monde et non seulement un Européen –, quelle plus grande réalisation mettez-vous à votre actif et quel est votre plus grand regret?

Pascal Lamy: C’est une question difficile, parce qu’il n’est pas aisé de faire la part entre l’organisation et son directeur général, dont les devoirs, droits et responsabilités ne sont définis nulle part. Le texte fondateur de l’OMC, de 1994, indique que le «DG» gère le secrétariat et que, pour le reste de ses attributions, un texte ultérieur le précisera. Ce texte est resté dans les limbes…

Par ailleurs, dans ce genre d’institution, on est dans le temps long, et il est difficile de repérer aujourd’hui la trace durable d’un «DG».

– Huit ans à l’OMC, est-ce un temps long?

– Oui, mais le jugement que l’on peut porter se fait aussi dans un temps long! Cela étant dit, nous avons renforcé l’OMC dans la gouvernance internationale, grâce, par exemple, à notre présence au G20. Voilà pour le positif. Dans le moins positif, nous aurions pu faire davantage pour moderniser les règles du commerce international [Cycle de Doha].

Pour prendre une image tirée du football, nous avons été meilleurs en défense qu’en attaque, ayant joué sous la drache [pluie battante]. Avec la crise, l’OMC, en tant qu’assurance antiprotectionniste, a été sévèrement testée. Quelle est la mission de l’OMC? Ouvrir les échanges. Ces derniers sont-ils plus ouverts qu’en 2005? La réponse est clairement positive, malgré un choc économique dont l’ampleur aurait pu, comme par le passé, bouleverser le commerce international. Les exportations mondiales ont doublé depuis 2005.

La mission de l’OMC inclut aussi une ouverture des échanges au bénéfice du développement. Avec ce second critère, on peut aussi répondre que l’OMC a rempli sa mission depuis 2005; la croissance des pays en développement au cours de cette période le démontre. Leur poids dans les échanges internationaux – désormais plus de la moitié – l’atteste aussi.

– Trois ans après votre prise de fonction (en novembre 2008), voilà les termes que vous aviez employés pour vous qualifier ou qualifier votre action: «Le berger, sage-femme, pilote, confesseur, psychanalyste, ou encore Lucky Luke.» Lequel préférez-vous? Lequel est encore juste?

– Le fait qu’il en faille plein montre la difficulté de la tâche! La réalité est que cela dépend des sujets, des moments, et des interlocuteurs. Parfois, il faut conduire, parfois se retirer ou écouter. C’est très composite, volatil, gazeux comme la gouvernance internationale!

– Ces qualités comptent-elles plus que la maîtrise technique des sujets?

– Cette maîtrise est indispensable; sans elle, vous n’avez aucune crédibilité. Ensuite, il y a la diversité des acteurs en présence. Quand, d’un côté, les Etats-Unis jouent aux échecs, et de l’autre la Chine au go, trouver une règle qui concilie des jeux aussi différents, c’est forcément très difficile. Et ce qui fait aussi que le job est passionnant.

– En 2005, à votre arrivée, vous aviez parlé de l’OMC comme d’une organisation archaïque…

– C’était à Seattle [1999] et à Cancun [2003], à une époque où je n’envisageais pas une seconde d’atterrir à cette position [Pascal Lamy était alors commissaire européen]. Je voulais dire «jurassique», mais ma porte-parole trouvait cela exagéré. On m’a assez rappelé ces propos lorsque j’étais en campagne en 2005! La formule était un peu excessive. Par certains aspects, l’OMC est une organisation moderne. Son mécanisme de règlement des différends [sorte de tribunal du commerce mondial] est même futuriste par rapport à ce qu’est le reste du système de gouvernance international. Il subsiste toutefois des viscosités westphaliennes [en référence au système composé d’Etats-nations souverains, en vigueur depuis trois siècles et demi]: si vous assistez au conseil général de l’OMC, vous avez l’impression d’un parlement divisé, pareil à un concert des nations.

– Symboliquement, il y a aussi ce nouveau bâtiment…

– Effectivement. Il aura fallu huit ans et beaucoup de travail avec nos hôtes suisses, qu’il faut saluer, entre ma décision de revenir sur le schéma précédent à deux sites, et ce bâtiment qui sera inauguré le 30 juin. C’est important pour l’amélioration des conditions de travail du personnel de l’OMC. Cela fait aussi partie de la marque que j’ai voulu imprimer pour moderniser le secrétariat. Je ne parle pas seulement de l’utilisation des technologies de l’information ou des cours en ligne, mais aussi de notre gestion budgétaire et de notre politique des ressources humaines.

– Avec le recul, avez-vous vraiment craint que les Genevois ne rejettent l’extension des bâtiments (en septembre 2009)?

– Bien sûr. Le principe de la votation populaire est de mettre devant le peuple une décision prise par les autorités municipales et que certains veulent annuler. On sait que, lorsqu’il y a suffisamment de signatures pour aller au référendum, il est difficile de remonter la pente, car politiquement, le non est plus mobilisé que le oui. Il a fallu faire campagne. Ce référendum nous a ouvert les yeux. Nous étions trop dans notre bulle. L’insertion de l’OMC dans la vie genevoise avait été négligée. Je ne suis pas de ceux qui ricanent sur le «paroissianisme» de ces votations populaires. Je me joins à Jean-Jacques Rousseau pour dire que les petites républiques marchent mieux que les grandes.

– Comment expliquez-vous l’effondrement du mouvement altermondialiste, dont l’heure de gloire remonte à 1999, malgré la crise financière puis économique de 2008-2009?

– J’y vois trois raisons. Premièrement, la critique altermondialiste est intellectuellement insuffisante. Concentrée sur l’idée que la mondialisation est mauvaise pour le développement, elle a été contredite par les faits. Deuxièmement, ils n’ont pas construit d’alternative. C’est tout le problème de la partie de l’humanité, dont je fais partie politiquement, qui critique le capitalisme de marché, qui en décrit les défauts, les instabilités, les inégalités, les conséquences sur l’environnement… mais qui n’a pas encore trouvé de martingale qui puisse lui être substituée de manière crédible. Troisièmement, une partie de la critique sur le processus, accusant l’OMC d’être une boîte noire dans laquelle les multinationales complotent au détriment des citoyens, ne tient plus. Nous avons considérablement ouvert l’OMC depuis. Par exemple, le Public Forum est chaque année à la disposition des ONG si elles veulent soulever un problème ou organiser un atelier. Autre exemple, dans le mécanisme de règlement des différends: les amici curiae [littéralement: amis de la cour] ont été admis. Certains procès ont même des auditions publiques.

Il reste un débat avec une petite minorité sur la démondialisation, comme il y en avait eu avec le ludisme en Grande-Bretagne durant la révolution industrielle.

– Passons au Cycle de Doha. Y a-t-il eu un jour, vraiment, où vous vous êtes dit: cette fois, l’accord sera conclu. Au cours de l’été 2008 à Genève?

– Effectivement, au cours des neuf jours de la réunion de 2008, il y a eu deux ou trois moments où j’ai cru, comme les négociateurs d’ailleurs, que nous allions basculer du bon côté.

– Qu’est-ce qui a bloqué? On se souvient de la déception de Doris Leuthard, alors conseillère fédérale chargée de l’Economie, qui y croyait aussi.

– Oui, elle a un bon flair politique. La mayonnaise n’a pas pris. Les Américains et les Indiens, sur un point précis du mikado des négociations, ont préféré dire non plutôt que oui. Je sais très bien ce qui se passe dans la tête d’un négociateur, je l’ai été. Tant qu’un accord n’est pas en vue, il s’agit d’en rejeter la faute sur les autres, mais si la sortie apparaît, il s’agit de s’en attribuer la paternité. Nous marchons ainsi, toujours, sur une ligne de crête très délicate. J’ai souvent pensé que si M. Bush et M. Singh avaient personnellement négocié, ce qui est une vue de l’esprit, les chances d’un accord auraient été plus grandes.

– Dans une interview au «Temps» (2006), vous disiez que le manque de concessions de la part des pays riches était une marque de volonté de maintenir une relation coloniale avec les pays du Sud. Est-ce toujours le cas?

– Les règles du commerce mondial datent de 1995, et furent écrites d’une façon déséquilibrée en faveur du Nord. Beaucoup de pays en développement ont droit, par exemple, à des subventions agricoles à hauteur de 10% de la valeur de leur production, soit en deçà de ce à quoi les Américains et les Européens ont droit. Il n’existe des pics tarifaires que dans le textile, l’habillement, la chaussure, etc., qui ne sont pas des industries de haute technologie. Sortir de cet héritage n’est pas facile pour les anciens colonisateurs devant faire des concessions. A l’époque, ce jeu Nord-Sud était relativement simple: il consistait à corriger l’asymétrie des concessions en défaveur des pays les plus pauvres. Tel était le logiciel de négociation de Doha. Mais depuis, le monde a beaucoup changé, avec l’irruption des pays émergents situés quelque part entre le Nord et le Sud – Chine, Inde, Brésil, Indonésie, Mexique, Turquie, etc. – représentant aujourd’hui un tiers de l’économie mondiale. Par exemple, est-ce que la Chine est un pays riche avec beaucoup de pauvres ou un pays pauvre avec beaucoup de riches? Selon la réponse, l’équilibre entre réciprocité et flexibilité change. Dans le vieux monde, ce n’était pas compliqué: réciprocité pour les riches et flexibilité pour les pauvres. Dans le nouveau monde, il faut trouver un équilibre pour les pays émergents. C’est la raison pour laquelle les négociations de Doha ont buté sur des problèmes tarifaires. Ce ne sont plus les obstacles essentiels aux échanges, mais ils cristallisent symboliquement ce nouvel équilibre à trouver. Le monde des affaires a d’ailleurs de la peine à comprendre ce débat.

– Finalement, face à ce blocage, ne faudrait-il pas abandonner Doha?

– Il faudra conclure Doha. C’est-à-dire accomplir cette promesse politique faite en 2001 de rééquilibrer les règles du commerce international sur la gamme des obstacles qui importaient à l’époque. La topographie des obstacles a changé entre-temps. Il faudra actualiser l’agenda de négociations, mais cela ne peut pas se faire au prix de l’abandon de Doha. Mettez-vous à la place des pays en développement. C’est impossible.

Le principe de l’engagement unique [rien n’est acquis tant que tout le monde n’est pas d’accord] est apparu comme étant la principale contrainte; ce qui se justifie rétrospectivement. Si l’on avait prévu la complexité de la négociation et la vitesse de changement du monde, on n’aurait probablement pas construit un agenda aussi ambitieux.

Le compromis, aux termes duquel les pays développés font des efforts sur l’agriculture et les pays en développement font des concessions sur l’industrie, fonctionne. L’ensemble reposait, à l’époque, sur un taux de change implicite d’un kilo de protection agricole pour un kilo de protection industrielle. Mais, compte tenu de l’évolution à la hausse des prix agricoles, le prix d’un kilo de protection agricole a baissé. Et compte tenu de la crise, le prix d’un kilo de protection industrielle a augmenté.

– Ce déblocage peut-il prendre des années?

– Tout est question de tuilage, d’articulation. Je pense personnellement qu’il faut aller vers un agenda de négociations plus souple, qui ne soit pas forcément une mise en chantier intégrale de l’édition précédente, mais une modification, permanente comme dans un livre électronique, de tel ou tel chapitre. Il s’agirait d’une approche plus proche du terrain, évoluant plus harmonieusement avec la vitesse sidérante des changements affectant les échanges internationaux. Mais réformer simultanément, dans le système, les règles de cette ouverture encore marquées d’une teinture coloniale peut prendre du temps.

– La course à votre succession entre dans la dernière ligne droite. Quel conseil donneriez-vous à votre successeur?

– Ecouter mes conseils, et surtout ceux que je ne rends pas publics. (Rires). Pour faire ce métier, il faut avoir la passion d’apprendre et garder la soif de comprendre. Ce type de satisfaction est le seul moyen de résister à la frustration que génère cette procrastination permanente du système international. Il faut trouver un équilibre, comme partout dans la vie, entre ce que l’on aime et n’aime pas faire. C’est tout à fait faisable, mais cela implique, notamment, d’avoir la capacité physique de voyager en moyenne 450 000 km par an [dix fois le tour du globe]. Ce qui correspond à une empreinte carbone, je le reconnais, assez détestable. Mais lorsque j’ai proposé au comité budgétaire de l’OMC d’acheter des permis d’émissions carbone, les plus grands défenseurs de l’environnement ont refusé, craignant de créer un précédent dans les autres organisations internationales. Cette anecdote en dit long sur l’incohérence propre à la vie internationale.

– Les accords bilatéraux se multiplient et Doha reste dans l’impasse. L’OMC est-elle mise à l’écart?

– Cela dépend. La partie du commerce international qui est régulée autrement que par les règles de l’OMC correspond à 15% des échanges. Non pas parce qu’il n’y a pas beaucoup d’accords préférentiels, mais parce que leur filet de disciplines est différent, avec parfois des contributions positives à l’ouverture multilatérale, et parfois des dangers de fragmentation. Pour le coup, il y a nécessité de moderniser les règles de l’OMC encadrant les accords non multilatéraux. Cela fait partie de l’agenda de Doha, sans qu’aucune négociation sérieuse n’ait été, pour l’heure, engagée à ce sujet. Il faudrait intégrer un principe, non pas tant de non-discrimination, mais de convergence du préférentiel vers le multilatéral, pour aller vers un monde où la substance des obstacles aux échanges portera davantage sur des mesures non tarifaires que tarifaires. Il s’agira, de plus en plus à l’avenir, non plus de protéger le producteur, mais le consommateur. Avec les conséquences que cela pourrait avoir sur le commerce international.

– Que retenez-vous de la capacité de négociation commerciale des Suisses pour défendre leurs propres intérêts, de leur pouvoir et de leur rôle au sein de l’OMC?

– Comme tous les petits pays, la Suisse se débrouille mieux que les grands. C’est la vertu de la gouvernance des petites républiques. Ce sont des systèmes plus cohésifs, avec un sentiment d’appartenance plus fort. Sur un canoë, le freerider est remis à l’ordre plus vite que sur un porte-avions, où celui qui est à la poupe détecte moins rapidement ce que fait celui qui est à la proue. Les engrenages, dans un petit pays, sont plus courts et mieux huilés qu’ailleurs.

L’agriculture suisse est-elle un sujet majeur de blocages?

– Certains pays veulent maintenir l’agriculture pour des raisons civilisationnelles et politiques. On admet d’ailleurs à l’OMC que ce qui est valable pour les chaussettes ou les pneus ne l’est pas forcément pour l’alimentation. Il s’agit d’un régime spécial, dont la négociation n’est jamais commode. Cette différenciation, qui oppose toujours deux camps à l’OMC, se traduit aujourd’hui, pour les pays développés, par un taux de protection moyen dans l’agriculture de 20%, alors qu’il est de 4% pour les produits industriels. Il devra être ajusté dans l’avenir.

– Si cela avait été possible, auriez-vous brigué un 3e mandat?

– Je suis un fervent partisan de la théorie des deux mandats. J’appliquerais volontiers cette norme de manière universelle, dans les associations, les entreprises, les gouvernements ou les parlements.

– Et le 1er septembre, avez-vous déjà un projet, un engagement?

– J’ai décidé de garder toutes les options ouvertes et de ne pas les examiner avant ce jour-là.

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