Le scénario était redouté par beaucoup d’observateurs avertis de la construction européenne. Il s’est confirmé à l’aube, après plus de neuf heures de discussions et quelques moments «virils» entre le premier ministre David Cameron et le tandem Merkel-Sarkozy.

Résultat: l’insistance franco-allemande sur une révision la plus rapide possible des traités européens, à vingt-sept, pour durcir la discipline et l’intégration budgétaire s’est fracassée sur le rocher britannique. Angela Merkel, qui ambitionnait de refonder l’Union européenne tout entière, devra maintenant recoller les morceaux entre les dix-sept et les pays appelés à rejoindre la monnaie unique. Tandis que Nicolas Sarkozy, partisan depuis le début d’une coopération renforcée au sein de la zone euro, va devoir lui prouver que la prochaine élection présidentielle française ne va pas compliquer, voire torpiller, la mise en œuvre du traité en question.

Une UE aux contours flous

Dans les faits, l’UE est désormais un ensemble aux contours flous. Le Royaume-Uni, isolé, court le risque de se retrouver marginalisé. A l’opposé, 23 pays ont approuvé «l’union de stabilité budgétaire»: 17 pays de la zone euro (Allemagne, Autriche, Belgique, Chypre, Espagne, Estonie, Finlande, France, Grèce, Irlande, Italie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Portugal, Slovaquie et Slovénie) et six pays hors zone euro (Bulgarie, Danemark, Lettonie, Lituanie, Pologne et Roumanie). Restent la Hongrie, la Suède et la République tchèque, que le communiqué final du Conseil européen ne différencie pas, malgré les réticences affichées de leurs dirigeants dans la nuit, à Bruxelles. Selon le texte final, tous les pays non-membres de la zone euro, sauf la Grande-Bretagne, conservent en effet «la possibilité de rejoindre ce processus après consultation de leur parlement le cas échéant».

Que contiendra le futur traité, destiné à «graver dans le marbre» un pacte budgétaire renforcé, une intégration plus poussée et une coordination des politiques économiques? Des sanctions presque automatiques, une obligation pour les pays membres d’adopter des «règles d’or» imposant le retour à un quasi-équilibre budgétaire (dont la Cour européenne de justice vérifiera l’application), un droit d’intrusion européen accru dans la préparation des budgets nationaux. Des pays bénéficiant d’une aide extérieure, comme la Grèce ou l’Irlande aujourd’hui, pourront en outre être placés sous tutelle européenne. Certaines de ces dispositions, soulignent les experts inquiets de la lourdeur inévitable pour tout nouveau traité intergouvernemental, figuraient déjà dans le nouveau paquet de directives «gouvernance économique» qui entrera en vigueur le 1er janvier 2012. L’articulation entre ces lois communautaires tout juste votées et le futur traité n’est pas claire.

Une chose est sûre en revanche et alimente l’inquiétude: ce traité, dont les contours devraient être connus en mars, exigera au moins des ratifications parlementaires nationales. Des débats, donc des majorités qualifiées parfois très difficiles à obtenir, seront obligatoires et, dans le cas de l’Irlande, un nouveau référendum semble même probable. L’actuel gouvernement français, pour sa part, n’apparaît pas en mesure de faire voter une «règle d’or» avant les prochaines élections présidentielles de mai 2012.

Autre question clé, qui peut déboussoler les marchés demandeurs de solutions claires et compréhensibles, avec un calendrier lisible: le rôle futur des institutions communautaires, à commencer par la Commission, censée voir ses pouvoirs de surveillance accrus sur les projets de budget nationaux, pourrait devenir problématique. «Il va falloir agir très vite et de manière très convaincante pour tourner cette page», prédisait au petit matin un négociateur, fatigué. L’on se souvient que la création, en mai 2010, sur une base intergouvernementale, du Fonds européen de stabilité financière (FESF) doté de 440 milliards d’euros n’a pas engendré les résultats escomptés. Au point que les banques centrales de la zone euro se sont engagées, jeudi, à prêter 200 milliards au Fonds monétaire international (FMI) pour qu’il augmente lui aussi son soutien aux pays en difficulté.

La refondation tant attendue?

S’agit-il néanmoins, aux forceps, et à vingt-trois pays pour le moment, de la refondation tant attendue de la monnaie unique, grâce à un Pacte de stabilité désormais renforcé et ancré dans le marbre?

Oui, prédisent les optimistes, qui soulignent l’accord sur le contenu des mesures appelées à durcir la gestion des comptes publics pour l’Union monétaire. «Le message envoyé est très fort: l’eurozone est unie et enjoint d’autres pays à s’associer à ses efforts», a commenté vendredi midi le président du Parlement européen Jerzy Buzek, après sa rencontre avec les vingt-sept chefs d’Etat ou de gouvernement qui doivent achever leurs débats dans l’après midi sont prêts à la rejoindre.

«Attendons de voir», prédisent à l’inverse avec inquiétude les diplomates familiers de Bruxelles, qui craignent l’imbroglio institutionnel autant que les réactions négatives des marchés du fait que la place financière de Londres, dont David Cameron s’était juré de défendre les intérêts, se retrouve à l’écart du futur dispositif européen. Le président de la Commission, José Manuel Barroso, a plusieurs fois cette semaine exprimé son inquiétude devant une fragmentation de l’Union qui rendra compliquée la prise de décision. Des juristes estiment déjà que la Commission aura du mal, en l’état, à devenir le «gendarme budgétaire» de la zone euro.

Un message «très problématique»

L’idée d’un continent à plusieurs vitesses n’est toutefois pas inédite. C’est le cas pour l’espace Schengen, dont le Royaume-Uni n’est pas membre non plus alors que la Suisse, pays tiers, en fait partie. Sauf que les spécialistes soulignent que l’imbrication des marchés financiers et bancaires, et de l’économie européenne, n’a rien à voir avec la question spécifique de la gestion des frontières et des visas. «Le message d’une Europe divisée, dans le contexte d’une crise de la dette souveraine et des risques systémiques qu’elle fait peser sur l’économie mondiale, est très problématique», confirme un ambassadeur. Un autre diplomate ajoute: «On perd les Anglais, appréciés des marchés, et on garde la Grèce et le Portugal, à qui plus personne ne veut prêter… Ce n’est pas très rassurant!» D’autant que les traités intergouvernementaux peuvent engendrer aussi des convulsions politiques graves: le traité portant création du FESF a ainsi, à l’automne, suscité des remous politiques majeurs en Finlande et en Slovaquie, contribuant à l’incertitude des marchés, même s’il a finalement été approuvé.

La BCE «satisfaite»

Le renforcement de la discipline budgétaire de la zone euro, point jugé capital par l’Allemagne face à la crise de la dette, ne résout pas, en plus, la question de la réponse financière à court terme qu’attendent les marchés. Pis: le refus réitéré de Berlin d’émettre des euro-obligations (un nouveau rapport sera préparé pour juin) montre combien la confiance est fragile. Plusieurs solutions ont buté sur l’inflexibilité de l’Allemagne, qui a rejeté une proposition visant à augmenter les moyens du futur fonds de sauvetage permanent de la zone euro (MES), ou de lui permettre à terme de s’alimenter au guichet de la Banque centrale européenne (BCE). L’acteur central demeure dans ce contexte la BCE, dont le président Mario Draghi s’est dit «satisfait», sans toutefois ouvrir la porte à une quelconque intervention massive de son institution que beaucoup jugent indispensable.

Le suspense, et avec lui le risque d’une profonde dépression, demeure donc. Un nouveau sommet de la zone euro, avec les pays désireux d’aller de l’avant, pourrait avoir lieu avant Noël. La signature ce matin du Traité d’adhésion de la Croatie, futur 28e Etat membre à partir du 1er juillet 2013, paraît même un peu surréaliste. La refondation espérée prendra du temps. Avec tous les risques inhérents.