L’invité

Les non-dits du règlement du conflit fiscal avec les Etats-Unis

Depuis sa présentation en août 2013, le programme censé régler l’affaire des avoirs américains non déclarés dans les banques helvétiques fait l’objet d’un large débat en Suisse. Sa mise en œuvre suscite de nombreuses et légitimes questions et réactions

Les invités

Les non-dits du règlement du conflit fiscal

* Professeur honoraire, Université de Genève

Depuis sa présentation en août 2013, le programme censé régler l’affaire des avoirs américains non déclarés dans les banques helvétiques fait l’objet d’un large débat en Suisse. La mise en œuvre de ce programme suscite de nombreuses et légitimes questions et réactions: imprécision des critères permettant de déterminer dans quelle mesure il y a eu violation du droit américain, choix par chacune des banques suisses de l’une des quatre catégories prévues par les autorités américaines, pressions exercées par la Finma sur les instituts bancaires suisses, incertitudes quant au coût final du programme, etc. Ces interrogations renvoient toutefois à d’autres questions plus fondamentales concernant les éléments stratégiques au cœur de ce processus.

Contrairement à ce qui a été fréquemment affirmé, ce programme américain ne constitue pas un accord conclu entre le Conseil fédéral et le gouvernement américain. Il s’agit bien plutôt d’un programme unilatéral, à prendre ou à laisser, «offert» (il faudrait plutôt dire «imposé sous la menace») par les Etats-Unis à la place financière suisse et accepté par le Conseil fédéral. Si ce programme américain doit permettre de régler le passé, il ne faut pas perdre de vue son coût très élevé, voire exorbitant, et les risques qu’il comporte pour les acteurs de la place financière suisse, y compris ceux qui n’ont en rien violé les lois américaines.

Ce programme repose sur deux caractéristiques essentielles de la stratégie des Etats-Unis sur la scène économique et financière internationale: une projection extraterritoriale du droit américain et l’affirmation du paradigme d’une justice négociée. D’une part, les autorités américaines font preuve d’un activisme toujours plus marqué à l’encontre d’entreprises non seulement américaines mais aussi étrangères, en les accusant de diverses violations. Elles s’appuient pour cela sur le seul droit américain qu’elles cherchent à imposer dans le monde entier, dans la mesure où les activités qu’elles veulent sanctionner produisent des effets sur le territoire des Etats-Unis. D’autre part, ces affaires se règlent généralement par une transaction, donc en dehors du cadre judiciaire traditionnel et en l’absence du juge.

Cette stratégie des autorités américaines, d’une redoutable efficacité, consiste à menacer de très lourdes procédures les entreprises ­qu’elles soupçonnent d’avoir violé la législation américaine. Si les entreprises menacées ne cèdent pas, elles courent de très grands risques: procédures judiciaires longues et coûteuses, graves atteintes à la réputation, risque de se voir interdire tout accès au marché américain. On est là en présence d’une forme de pression qui confine au chantage. Les risques et les coûts sont à tel point énormes pour les entreprises menacées que celles-ci sont contraintes de céder, en s’engageant dans un processus de transaction, en renonçant aux droits de la défense et en prenant à leur charge la totalité des frais des enquêtes exigées par les autorités américaines. L’entreprise allemande Siemens, accusée de violation de la législation anti-corruption américaine, a ainsi dû payer, outre une amende de 800 millions de dollars, plus de 1 milliard de dollars de frais d’enquête. Les autorités américaines font ainsi l’économie d’énormes moyens d’investigation et elles parviennent à obtenir non seulement d’importantes rentrées financières, mais aussi des informations qui seraient normalement hors de leur portée, car situées dans des juridictions étrangères.

Appliquée aux entreprises étrangères au nom de la vertu et de valeurs morales universelles, cette stratégie est indissolublement liée à la poursuite d’intérêts économiques et politiques. Les autorités américaines font à cet égard preuve d’une grande hypocrisie, d’une flagrante contradiction entre le dire et le faire. Elles ne sont en effet pas crédibles en dénonçant les paradis fiscaux et en luttant contre le secret bancaire suisse, alors que les Etats-Unis sont eux-mêmes l’un des plus grands centres d’évasion fiscale au monde. Reconnaître cela ne signifie en rien succomber à un anti-américanisme stérile. La régulation juridique doit certes s’adapter à un marché devenu global. Cela ne devrait toutefois pas conduire à laisser les Etats-Unis, forts de leur puissance économique et financière, imposer mondialement une stratégie fondée sur la défense des intérêts américains et souvent peu soucieuse de la vérité, de la justice et de la réciprocité.

Si cette stratégie américaine a, jusqu’à aujourd’hui, été appliquée à diverses entreprises dans le monde, c’est toutefois, avec le cas suisse, la première fois qu’elle cible un pays et prend la forme d’un programme imposé à toutes les entreprises (en l’occurrence les banques) de ce pays. La conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf a cherché à masquer quelque peu cette réalité en affirmant que la Suisse n’était pas le seul pays à être ciblé par les Etats-Unis puisque, selon elle, des actions semblables auraient été engagées contre des pays tels que le Luxembourg, l’Inde et Israël. Certes, quelques cas d’intermédiaires financiers situés dans ces pays ont fait l’objet de procédures américaines pour évasion fiscale, mais il ne s’agit en rien d’actions comparables à celles qui ont été conduites contre la place financière suisse.

Cette situation tout à fait exceptionnelle s’explique en partie par l’importance de la Suisse dans la gestion de fortune et par l’impéritie de quelques banques suisses qui ont cru pouvoir impunément démarcher sur le territoire américain des clients cherchant à échapper à leurs obligations fiscales. Elle est toutefois également la conséquence de graves erreurs stratégiques commises en Suisse. N’oublions pas que, tout au début du processus, alors que seule une dizaine de banques helvétiques étaient menacées de procédures pénales américaines, c’est l’association faîtière des banques suisses qui a appelé de ses vœux et soutenu l’ouverture par le Conseil fédéral de négociations avec les Etats-Unis, afin de rechercher un accord permettant un règlement global. Quant aux autorités politiques suisses, elles ont fait preuve de naïveté ou pour le moins d’une méconnaissance des pratiques américaines en s’engageant dans cette voie. En outre, elles avaient manifesté depuis plusieurs années un manque flagrant de capacité d’anticipation et une absence de vision stratégique et à long terme ainsi qu’une regrettable faiblesse face aux pressions extérieures, ce qui ne pouvait que susciter des pressions renforcées contre la place financière helvétique. C’est pourquoi on ne peut qu’apprécier les récentes interventions du secrétaire d’Etat Jacques de Watteville afin que les autorités américaines traitent les banques suisses de manière équitable et proportionnée, même s’il faut bien convenir que cela ne pourra au mieux que limiter les dégâts causés par cette malheureuse affaire.

Quant aux autorités politiques suisses, elles ont fait preuve de naïveté ou, pour le moins, d’une méconnaissance des pratiques américaines

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