Lorsque l'Europe s'est donné une monnaie unique, elle a mis en place le Pacte de stabilité et de croissance. Comme son nom ne l'indique pas, ce pacte est destiné à imposer la discipline budgétaire. Il a été voulu par le ministre allemand des Finances de l'époque, Theo Waigel, qui tenait absolument à contraindre les pays peu disciplinés à changer leur culture en matière budgétaire. Délicieux pied de nez de l'histoire, sa première «victime» est l'Allemagne qui, en compagnie de la France, viole le Pacte depuis trois ans. De concert, les deux grands pays de la zone euro ont imposé fin 2003 une «suspension» du Pacte. Il faut maintenant le remettre en route, et les grandes manœuvres battent leur plein. Le dernier effort en date, la semaine dernière, n'a rien donné, sinon un rendez-vous pour en rediscuter le 20 mars.

Waigel avait fait de l'adoption du Pacte une condition à l'abandon du deutsche mark. Face à un argument aussi puissant, la discussion n'a pas été approfondie. Le résultat a été un non-sens économique et politique qui ne pouvait que voler en éclat à la première anicroche. On aurait pu penser que les responsables de l'Union économique allaient tirer toutes les leçons de ce faux pas et préparer une réforme qui tienne la route. Il n'en a rien été. Les documents officiels se sont multipliés, mais sans jamais remettre la question à plat. Le blocage actuel n'est donc pas surprenant. Il annonce une nouvelle version du Pacte qui risque de n'être qu'un mauvais replâtrage, dont le destin ne sera pas plus lumineux que la précédente version.

Où est le problème?

Tout part d'une observation peu controversée: les gouvernements ont une fâcheuse tendance à dépenser à crédit. Le graphique, qui décrit l'évolution du total des dettes publiques de la zone euro (en pourcentage du PIB), confirme cette observation. Année après année, ce biais se traduit par une dette publique de plus en plus lourde. Où est le problème? La question n'est pas anodine. Une dette élevée coûte cher et donc absorbe des ressources qui pourraient être plus judicieusement utilisées. De plus, la dette est imposée aux générations futures, qui n'en demandent pas tant!

Vue sous cet angle, une accumulation injustifiée de dette publique traduit une forme d'irresponsabilité collective et appelle une mesure corrective. L'idée du Pacte de stabilité est de faire appel à la discipline collective là où la discipline nationale semble échouer. Le problème c'est que le Pacte réduit la souveraineté nationale.

Pourquoi la Confédération n'impose-t-elle pas un pacte de stabilité aux cantons de Genève et de Vaud qui semblent peu enclins à pratiquer la discipline budgétaire? Il faut une raison impérieuse pour imposer de l'extérieur une mesure qui relève de la souveraineté nationale. Waigel semblait redouter qu'un pays ne laisse filer sa dette jusqu'au point de rupture où il se trouve acculé à la faillite et exerce alors une sorte de chantage sur les autres pays membres de la zone euro: soit vous m'aidez, soit je déclare la faillite, et l'euro en fera les frais. Il y a effectivement là une menace qui, pour hypothétique et peu vraisemblable qu'elle soit, justifie une mesure préventive. Malheureusement, le Pacte n'est pas la bonne réponse.

Il n'est pas la bonne réponse d'abord parce qu'il se trompe d'objectif. En imposant une limite annuelle de 3% aux déficits budgétaires, le Pacte est infiniment trop rigoureux. Même si l'Allemagne connaît quelques années de déficits élevés, elle est très, très loin de la faillite. Serrer son gouvernement fédéral alors que la situation économique est difficile est bien un non-sens, et c'est pour cela que Hans Eichel, le successeur de Theo Waigel, a consciemment décidé de violer le Pacte de stabilité. Il a bien fait. Ses électeurs ne lui auraient pas pardonné de serrer les vis du budget en plein ralentissement. Certes, il aurait dû se donner des marges de manœuvre quand la situation était meilleure, et une sanction ne serait pas imméritée. Mais, et c'est là la seconde erreur du Pacte, politique celle-là, les sanctions qu'ils prévoient, une amende infligée à l'Allemagne, ne sont pas politiquement possibles: on n'impose pas impunément une amende à un pays souverain. Le faire aurait des conséquences incalculables pour l'idée que se fait de l'Europe le peuple allemand. C'est pour éviter cela que le Pacte a été suspendu. Violer un accord international est grave, mais aller au bout d'un raisonnement tordu aurait été infiniment plus dommageable.

Le problème c'est que les discussions en cours ne remettent en cause ni le critère des déficits annuels, ni le principe d'une sanction. Le maître mot est «flexibilité». L'idée est de garder le Pacte inchangé, mais d'en rendre l'application moins automatique. La Commission a proposé de prendre en compte la situation économique. L'Eurogroupe, le Conseil des ministres des Finances des pays de la zone euro, aurait alors à apprécier si un pays peut être excusé.

Liste des dépenses publiques

Les petits pays ne veulent pas de cette solution; ils savent bien que les grands pays auront toujours droit à la mansuétude alors que les petits pays seront des victimes expiatoires. Les grands pays non plus ne veulent pas de cette solution car ils redoutent, à juste titre, une révolte des petits pays. L'Allemagne et la France ont donc proposé, chacun séparément, une liste de dépenses publiques qui seraient décomptées du déficit, des «facteurs pertinents» en eurojargon. L'Allemagne veut une exemption pour les dépenses liées à son unification, même si celle-ci s'est faite il y a quinze ans. La France veut exclure les dépenses de recherche et de défense. Comme la définition de ces «facteurs pertinents» est parfaitement vague, les adopter reviendrait à rendre le Pacte flexible au point de ne plus exister. Personne n'est dupe, d'où le blocage actuel.

Quelle va être la sortie de ce qui se présente de plus en plus comme une crise? Comme toujours, un compromis mal ficelé. La France et l'Allemagne vont obtenir une liste plus restreinte de «facteurs pertinents» et s'emploieront ensuite à en diluer les limites. Les petits pays batailleront dur pour donner au contraire une définition très restrictive de ces facteurs, ce qui promet de belles empoignades au sein de l'Eurogroupe. En pratique, la flexibilité sera sélective – dis-moi qui tu es, et je te dirai si tu as fauté – et la rancœur des petits pays va croître. Quel gâchis! D'abord parce que le Pacte est quelque peu superflu car le risque de faillite d'Etat est faible. Ensuite parce que tout ce débat assez pitoyable aurait pu être évité en repensant le Pacte de fond en comble, de nombreuses solutions existent. Mais, pour cela, il fallait le courage de reconnaître que le Pacte était vicié au départ, et le courage n'est pas la caractéristique de ces dirigeants politiques.