Les quatre leçons de la laborieuse gestation d’un accord avec l’UE

Plusieurs leçons peuvent être tirées du processus d’accord institutionnel avec l’UE. Premièrement, les observateurs et les acteurs politiques ont trop souvent privilégié une lecture normative et même moralisante de ce processus. La Suisse a ainsi été souvent accusée d’avoir, durant ces cinq longues années de négociation, recouru à des manœuvres dilatoires et exigé que l’on adapte les règles de la libre circulation à ses propres besoins. On lui a reproché sa procrastination et son attitude de profiteuse. L’UE aurait ainsi perdu patience face à cet élève qui n’aurait pas fait assez d’efforts.

Quant à l’UE, il lui est reproché de se livrer à un pur chantage. En effet, en cherchant à tirer profit d’un rapport de force qui lui est favorable, elle a utilisé la reconnaissance d’équivalence de la bourse helvétique comme une arme pour faire plier la Suisse. Se livrer à ce type de reproches est toutefois sans intérêt, car la négociation d’un tel accord est, par nature, un processus politique, inévitablement marqué par le jeu de rapports de force.

L’oubli du contexte

Deuxièmement, cette négociation nous rappelle l’importance capitale, trop souvent négligée par les commentateurs, du contexte dans lequel elle s’est déroulée. Confrontée à la périlleuse gestion du Brexit, l’UE ne pouvait se permettre d’accorder à la Suisse des concessions qu’aurait pu ensuite exiger le Royaume-Uni. En outre, elle était pressée de régler cette négociation avec la Suisse avant les élections européennes du printemps 2019.

Quant à la Suisse, elle devait faire face à la virulente opposition de l’UDC à ce projet d’accord institutionnel, opposition à laquelle se sont associés les syndicats, en raison d’un refus catégorique des exigences de l’UE quant à l’adaptation des mesures d’accompagnement à la libre circulation des personnes. En outre, alors que s’approchaient les élections fédérales de 2019, les positions des diverses forces en présence se sont durcies, car les partis politiques étaient moins enclins à faire des compromis et à évaluer sereinement ce projet d’accord. Ces facteurs internes expliquent ainsi en bonne partie la raideur dont fait preuve aujourd’hui la Commission européenne, de même que l’incapacité du Conseil fédéral à dégager une position commune.

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Une évaluation dépassionnée

Troisièmement, la reconnaissance du jeu des rapports de force et du poids des facteurs internes à l’UE et à la Suisse démontre l’exigence incontournable d’une évaluation lucide et dépassionnée de ce projet d’accord. Avant toute chose, il faut éviter de se bercer d’illusions. Pour l’UE, la négociation est aujourd’hui achevée et il est hautement improbable qu’elle accepte de revenir sur le contenu de ce projet d’accord. Ensuite, en acceptant cet accord, la Suisse devrait reprendre, dans un délai de trois ans, les deux directives européennes sur les travailleurs détachés. Cela imposerait certes une difficile adaptation des mesures d’accompagnement, sans toutefois que l’on puisse en conclure, comme le font les syndicats, que cela porterait nécessairement et irrémédiablement atteinte à la lutte contre la sous-enchère salariale. D’un autre côté, il ne faut pas négliger les importantes concessions qui ont été acceptées par la Commission européenne, notamment pour ce qui concerne le règlement des différends (procédure d’arbitrage).

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Le coût d’un rejet par la Suisse

Quant au coût d’un rejet par la Suisse, il ne se limiterait pas à la non-reconnaissance d’équivalence de la bourse suisse par l’UE. Certes, les mesures prises par le Conseil fédéral permettraient de réduire l’impact de cette non-reconnaissance. Un refus de l’accord institutionnel par la Suisse n’en créerait toutefois pas moins une forte incertitude pour le marché helvétique des capitaux et porterait atteinte à l’attractivité de la Suisse et à son image. Il impliquerait en outre le refus par l’UE de tout nouvel accord bilatéral, l’absence pénalisante de mise à jour d’accords existants, ainsi que de probables mesures de rétorsion, notamment quant à la participation de la Suisse au programme-cadre de recherche européen. Etant donné l’importance cruciale du marché UE pour notre pays, qui profite très largement des accords bilatéraux avec son principal partenaire économique, il serait insensé de ne pas tenir compte de cette réalité.

Quatrièmement, le choix qu’a fait le Conseil fédéral en ouvrant une procédure de consultation sur ce projet d’accord lui permet certes de gagner du temps, mais il implique de sérieux risques. Il ne faut en effet pas confondre tactique et stratégie. En ne prenant pas clairement position sur ce projet qu’il soumet à consultation, le gouvernement renonce à remplir la mission qui est la sienne et à faire preuve de leadership. Il devrait au contraire montrer la voie et communiquer en cherchant à convaincre. Incapable, en raison de ses dissensions internes, d’affronter l’opposition virulente des syndicats et de faire un choix en assumant ainsi ses responsabilités, il prend un grand risque: celui d’un blocage pour longtemps du dossier européen, avec pour conséquence un coût élevé pour l’économie suisse et pour la place financière.

Philippe Braillard est professeur honoraire à l’Université de Genève.

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