ADMINISTRATIONS

Pour réformer la gestion publique, politiciens et fonctionnaires manquent de recul

Les effets concrets de la déferlante de la Nouvelle gestion publique sont difficiles à évaluer. Une chose est sûre: les politiques jouent gros dans ces changements de culture.

La réformite soulève les services publics. Soumises aux pressions conjuguées des restrictions budgétaires, des attaques politiques contre tous les «mammouths» et des nouvelles modes théoriques, les administrations ne savent plus guère à quel saint se vouer. Une certitude: il faut changer. Par quels moyens? Pour quels services? Dans quel but?

Dans ce contexte, l'irruption du New public management, ou Nouvelle gestion publique (NGP), a un temps fait figure de planche de salut. Nimbée d'une sorte de spiritualisme académique, la NGP a fait illusion: elle allait révolutionner le service public. Quelques palabres et plusieurs centaines de projets plus tard, les premiers bilans sont contrastés. Pour en mesurer la portée, rien de tel qu'écouter l'un des meilleurs connaisseurs de cette vague: Yves Emery, professeur à l'Institut des hautes études en administration publique (l'IDHEAP, basée à Lausanne).

La Nouvelle gestion publique en quelques mots

NGP? Cette révolution, selon certains politiciens, commence par changer le langage: le fonctionnaire n'administre plus, il gère; son interlocuteur n'est plus l'administré, mais le client – voire, pour les plus audacieux, le partenaire; les services ne suivent plus des dossiers, mais produisent des prestations; la formation continue des fonctionnaires est encouragée, la flexibilité du travail aussi. C'est à la NGP que l'on doit les contrats de prestation qui fleurissent entre les Etats et leurs branches (services industriels, hôpitaux, musées, universités…). A lui aussi les nouvelles libertés de gestion comme les enveloppes budgétaires ainsi que les velléités de privatisation de certaines activités.

Quels effets?

Premier constat, plutôt décourageant: l'absence de données solides. Les projets estampillés NGP durent au moins trois ans. Or, la plupart des pouvoirs publics communaux, cantonaux et fédéraux ont donné l'impulsion, mais se trouvent «au milieu du gué», observe Yves Emery. En Suisse, la ville de Berne fait figure de modèle en matière de réforme, le canton de Zurich a décidé d'introduire rapidement ces méthodes, tandis que la commune de Köniz s'est illustrée en renonçant sciemment à cette cure jugée trop complexe.

En Suisse, fédéralisme oblige, «personne n'a une vue d'ensemble du secteur public»: le pays compte 3000 administrations et pouvoirs publics. Difficile, donc, de réformer de façon cohérente. «Pour mesurer l'efficacité de ces nouvelles pratiques, il faudrait pouvoir s'appuyer sur une tradition d'évaluation qui fait défaut en Suisse.» Le cabinet Arthur Andersen s'est livré récemment à l'analyse de 108 projets menés dans des administrations: un seul échec est déclaré, ce qui paraît peu crédible. Bricolage, cette innovation tant vantée? Yves Emery préfère recourir à l'histoire et à une forte «tradition de modernisation» helvétique. L'administration fédérale, par exemple, réfléchit à sa mise à jour depuis… les années 20. «A tel point qu'on peut se demander si la modernisation fait partie intégrante de la bureaucratie, au risque, souvent, de noyer le poisson.»

Reste que pour le fonctionnaire lambda, l'impression est forte, ces dernières années, de se voir imposer une nouvelle méthode de travail. Mais «l'enjeu fabuleux» se situe à un plus haut niveau, signale Yves Emery: «Essayer d'implanter des outils et des valeurs du secteur privé sur le public, en conservant 150 ans d'acquis de l'Etat démocratique. Sinon, on arrive à des situations absurdes, des privatisations contrôlées par l'Etat qui sont plus bureaucratiques et plus chères.»

Le tournant du secteur public

A quoi mènent, en définitive, toutes ces réformes? Une véritable amélioration des prestataires de service publics? Yves Emery, lui, pense «au décodage, en cours, du génome humain, qui ne répondra finalement à aucune question fondamentale. La NGP opère le même effet sur les administrations: plus on les optimise, plus on sera poussé à se demander ce que l'on veut comme services, donc comme projet de société». Le chercheur en veut pour preuve le sentiment d'être «dégrisé» ressenti par bien des fonctionnaires. «Parce que les démarches de la nouvelle gestion ont mis en évidence le manque de substance, l'absence de programme de service public.» Politiques et fonctionnaires sont donc à un tournant: ou ils basculent dans un «hyperproductivisme» administratif, ou ils créent un service public rénové qui implique le citoyen.

Publicité