Un œil sur la place financière

Sanctions et extraterritorialité: les entreprises suisses en situation délicate

Le non-respect de sanctions étrangères, même non reprises dans l’ordre juridique suisse, peut avoir de graves conséquences pour les firmes helvétiques et leurs dirigeants. Le droit suisse n’offre aucune protection sur ce plan

De par la structure de son économie, largement tournée vers l’exportation, et l’importance de sa place financière, la Suisse se trouve au centre de très nombreux échanges commerciaux et financiers internationaux. Dans ce contexte, nos banques et entreprises se trouvent de plus en plus souvent confrontées à des sanctions frappant certaines de leurs contreparties, voire leurs marchés d’exportation.

Ces sanctions sont imposées soit de manière multilatérale (notamment dans le contexte d’organismes internationaux, tels que l’ONU, l’OSCE ou l’Union européenne), soit de manière unilatérale, le plus souvent à l’initiative des Etats-Unis d’Amérique. En Suisse, c’est la loi fédérale sur les embargos du 22 mars 2002 qui donne à la Confédération la compétence de prononcer des sanctions afin de «faire respecter le droit international public» (article 1). En pratique, cette compétence est déléguée au Secrétariat d’Etat à l’économie (SECO).

Incertitudes sur les sanctions américaines

La Suisse est évidemment tenue d’appliquer les sanctions prononcées par le Conseil de sécurité des Nations unies. La situation est en revanche différente s’agissant des sanctions édictées par l’Union européenne ou les Etats-Unis. Celles-ci ne lient en effet pas la Suisse. En pratique, on constate toutefois que d’une manière générale, notre pays reprend les sanctions édictées dans un cadre européen, comme elle l’a par exemple fait dans le contexte de la Biélorussie en 2006 ou encore plus récemment de la crise de Crimée (2014).

Il en va en revanche différemment des sanctions américaines qui ne sont typiquement intégrées dans l’ordre juridique suisse que dans la mesure où elles sont reprises sur le plan international. Des exemples récents de telles initiatives unilatérales sont les sanctions édictées par l’Office of Foreign Assets Control (OFAC) – une émanation du Département du trésor américain – à l’encontre de certaines personnes et sociétés russes ou, tout récemment, le régime de sanctions visant l’Iran à la suite de la dénonciation, le 8 mai 2018, par le gouvernement américain de l’accord nucléaire passé avec ce pays en 2015. Pour l’essentiel, ces sanctions n’ont pas été suivies dans un cadre multilatéral, et sont peu susceptibles de l’être.

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Cette situation crée pour la place financière et l’industrie suisse des problèmes souvent épineux dans le cadre des sanctions prononcées par l’OFAC. La raison en est que le champ d’application du régime de sanctions américaines est particulièrement large tant pour ce qui est des personnes visées par les sanctions que par le cercle des personnes auxquelles elles imposent leur respect. Hormis les personnes et sociétés sises aux Etats-Unis, les ressortissants américains, quel que soit leur lieu de résidence, se voient interdire de participer à des agissements prohibés par les sanctions.

Par ailleurs, les personnes et sociétés non américaines sont menacées de sanctions dites «secondaires» si, par leur comportement, elles permettent ou facilitent le contournement des sanctions principales états-uniennes. L’utilisation du dollar américain dans le cadre d’opérations avec des contreparties visées par des sanctions expose par ailleurs les institutions bancaires qui y participent. Le gouvernement américain n’hésite pas à poursuivre et à punir sévèrement les contrevenants à son régime de sanctions.

Lourdes amendes pour Credit Suisse ou UBS

Nombre d’entreprises suisses ont appris à leurs dépens que le non-respect de sanctions étrangères, même non reprises dans l’ordre juridique suisse, pouvait avoir pour elles et leurs dirigeants de graves conséquences. Des institutions, telles que BNP Paribas, Credit Suisse ou UBS ont ainsi été condamnées à des amendes extrêmement élevées se chiffrant à des centaines de millions, voire à des milliards de dollars à la suite de la violation du régime de sanctions touchant l’Iran, le Soudan, ou encore la Libye et Cuba.

Cet état de fait peut paraître choquant dans la mesure où il revient à poursuivre des sociétés et des personnes résidentes en Suisse, alors même que celles-ci n’auront généralement pas violé le droit suisse ou international. Notre droit ne permet toutefois pas de protéger ses ressortissants contre cette extraterritorialité au-delà de l’interdiction générale qui est faite par le Code pénal (art 271) de participer sur territoire suisse aux actes d’un Etat étranger sans y avoir été préalablement autorisé.

«Blocking statutes» européens

Le fait est que ces sanctions, même non reprises dans l’ordre juridique suisse, auront un impact majeur sur les entreprises ayant une présence aux Etats-Unis, qui recourent dans leurs affaires à la monnaie américaine ou encore pour lesquelles le marché américain constitue un débouché majeur.

Sur un plan réglementaire, la Finma – échaudée par les expériences passées – voit par ailleurs d’un mauvais œil la participation de banques suisses à des activités qui exposeraient celles-ci à un risque juridique important, fût-il américain.

Sur le plan européen, la Commission, à la suite de la dénonciation de l’accord iranien par les Etats-Unis, a déclaré vouloir activer un système législatif de protection de ses ressortissants. Ces blocking statutes ont pour objet d’atténuer les conséquences en Europe des sanctions américaines en empêchant l’exécution dans l’UE de décisions de justice rendues sur la base de ces sanctions et en prévoyant un système d’indemnisation pour les personnes y étant exposées. Reste toutefois à voir, au-delà de l’effet d’annonce, quelle sera la portée réelle de ces dispositions.

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