Analyse

La Suisse à l’aune de son approvisionnement

Notre politique d’approvisionnement fait rarement l’objet d’un débat. Dans l’imaginaire collectif, elle évoque le plan Wahlen mis en place en 1940 pour accroître la production agricole en utilisant les terrains vacants. L’historien Maurice Cottier, 33 ans, doctorant à l’Université de Berne, lui consacre un ouvrage fort intéressant 1. Miroir de la politique économique du pays, la politique d’approvisionnement nous fait mieux comprendre comment la Suisse est passée du libéralisme à l’interventionnisme avant de redécouvrir (en partie) le charme de ses valeurs libérales.

La politique d’approvisionnement a connu trois grandes périodes. La première, de 1848 à la Première Guerre, a été résolument libérale. La Constitution ne contenait aucun article de lutte contre les risques d’approvisionnement. Malgré les mauvaises récoltes et la guerre de 1870 entre la France et l’Allemagne, le principe était indiscutable: aucune réglementation et aucune institution publique pour l’approvisionnement du pays. Ce paradigme s’appuyait sur le développement du réseau de chemin de fer et l’expansion des échanges commerciaux. «Une réussite», constate l’auteur.

Des premières critiques sont apparues à la suite de la guerre franco-allemande de 1870, portant sur le risque de dépendance des importations. Le Conseil fédéral a d’ailleurs réagi et, en 1891, exigé que l’armée prépare des stocks de guerre (souliers, blé, avoine, conserves). La gauche a même lancé une initiative populaire pour la nationalisation du commerce de céréales, mais elle a été rejetée par le souverain. En dépit du débat sur l’autosuffisance, en 1902 la Suisse importait 80% de sa consommation de céréales.

La deuxième phase, interventionniste, n’est pas le résultat d’un choix politique délibéré mais des pressions de la gauche et des événements extérieurs. Le moment clé de l’abandon du libéralisme par le Conseil fédéral est intervenu en octobre 1917 avec l’établissement et l’expansion d’une administration civile (et non plus militaire) responsable de l’approvisionnement alimentaire. Elle s’est faite «contre sa volonté, d’un pas hésitant et sans concept clair», selon Maurice Cottier.

Au début de la guerre, les importations suisses ne souffraient pas de blocages majeurs. Pays neutre, la Suisse devait toutefois contrôler l’emploi de ses importations. Cette tâche était confiée à diverses organisations d’importations. L’accord avec la France stipulait qu’un contingent fixe de céréales pouvait transiter de l’Atlantique en Suisse. Sous la pression, la Suisse décida en 1915 la création d’un monopole des importations des céréales. Elle créa la Société suisse de surveillance économique (SSS) pour le contrôle des importations de l’entente une Treuhandstelle pour celles de l’Allemagne.

La situation empira au cours de la troisième année de guerre en raison de mauvaises récoltes, des effets sur les importations de l’entrée en guerre des Etats-Unis et de la limitation du transit par la France au seul port de Sète. Le prix des livraisons de charbon allemand bondit de 50%. Celles-ci ne purent être accomplies qu’à la condition de leur associer des crédits. Les manifestations se multiplièrent à la suite du doublement du coût de la vie entre 1914 et 1917. La gauche, par le biais du comité d’Olten posa un ultimatum au Conseil fédéral qui exigeait que la Confédération prenne à son compte la hausse des prix alimentaires. Le Conseil fédéral céda et décida en 1917 la mise sur pied d’une politique de prix qui répartit la charge à la fois sur la Confédération et les cantons.

Des mesures de rationnement furent introduites dans les cantons. Le 1er octobre 1917, le Conseil fédéral décréta l’introduction d’une «carte de pain». Il prit des mesures d’encouragement à la production domestique et instaura un service civil obligatoire de quatre semaines qui ne manqua pas de provoquer l’ire de la gauche. Le résultat ne se fit pas attendre. La part domestique de la production de céréales passa de 16% avant la guerre à 45% en 1918.

Le rationnement fédéral du pain et de la farine, le 1er octobre 1917, contribua, par la multiplication des tâches administratives et de contrôle, au renforcement de l’appareil bureaucratique. L’objectif de la gauche, qui consistait à créer un office fédéral de l’alimentation responsable de toutes les tâches d’approvisionnement alimentaire, fut atteint deux mois avant la fin de la guerre. Ses effectifs grimpèrent à plus de 500 collaborateurs. La pénurie de charbon engendra aussi diverses mesures dans le domaine énergétique.

Après la guerre, la reprise des importations fut lente. Le protectionnisme régnait partout. La Suisse maintint son monopole d’importation des céréales et un contrôle des prix pour les récoltes domestiques jusqu’en 1929. Le Conseil fédéral tenta de revenir à l’approche libérale, mais sans succès. L’approvisionnement en céréales resta aux mains de l’Etat. La loi de 1932 a maintenu l’obligation de stocks et le renforcement de la production indigène.

La troisième phase, qui s’est prolongée jusqu’à nos jours, est d’inspiration «néolibérale», selon Maurice Cottier. Le terme nous paraît mal choisi compte tenu du rôle attribué à l’Etat. Certes l’approvisionnement est confié à l’économie privée, mais les institutions publiques ont continué d’exister. La tâche de l’Etat consiste à gérer davantage les prix que le volume des denrées. La politique suisse est dorénavant consacrée à la maîtrise des crises de marché par la garantie d’une offre suffisante.

La politique d’approvisionnement actuelle vise non pas à réagir à un événement particulier mais aux mouvements intempestifs du marché. A partir de 2003, c’est donc une «réflexion en termes de risques qui prédomine. Le marché devient le point de référence et non plus la guerre», écrit l’auteur. L’Etat veut identifier les risques et empêcher les carences. La sécurité est directement liée à la stabilité économique. La Confédération consacre de facto la primauté de l’économie. Une belle démonstration qu’effectivement la politique d’approvisionnement est partie intégrante de la politique économique.

1. «Liberalismus oder Staatsintervention; Die Geschichte der Versorgungspolitik im Schweizer Bundesstaat», Verlag NZZ, 2014, 216 pages.

La part domestique de la production de céréales passa de 16% avant la guerre à 45% en 1918