La commission d'experts «Zimmerli» a présenté ces derniers jours au conseiller fédéral Kaspar Villiger son premier rapport partiel ainsi qu'un projet de loi fédérale sur la surveillance intégrée des marchés financiers. Il est proposé de créer une autorité de surveillance fédérale des marchés financiers (FINMA) qui, dans un premier temps, regroupera la Commission fédérale des banques (CFB) et l'Office fédéral des assurances privées (OFAP).

Les marchés et les produits financiers connaissent depuis plusieurs années une évolution rapide et ne se limitent plus ni aux frontières géographiques, ni aux frontières sectorielles. Les transactions financières ne se font plus uniquement par l'intermédiaire de banques au sens étroit du terme, étant donné que des sociétés extérieures au secteur de la finance, voire certaines institutions publiques, sont aussi actives sur les marchés financiers. Afin de répondre à ces nouveaux défis, une surveillance intégrée des marchés financiers s'impose.

En Suisse, nous sommes actuellement très éloignés de ce modèle. Plusieurs autorités de surveillance distinctes cultivent leur propre jardin, telles que notamment la CFB, l'OFAP et l'Autorité de contrôle en matière de lutte contre le blanchiment d'argent. Par ailleurs, certains prestataires de services financiers, comme les gérants de fortune indépendants, les établissements chargés de l'introduction en Bourse et les négociants en devises ne sont actuellement soumis à aucun organe de surveillance. De ce fait, une prestation de service susceptible de générer des risques pour les clients n'est pas contrôlée par la même autorité, voire n'est pas contrôlée du tout, selon le type d'entreprise qui l'a fournie. Dans le cas d'une banque, la compétence incombe à la CFB, dans celui des assurances à l'OFAP alors qu'un gérant de fortune indépendant échappe à toute surveillance.

Sur la base du «rapport Zufferey», qui lui a été soumis en 2000, le Conseil fédéral a institué la Commission Zimmerli afin de formuler des propositions visant à la création d'une autorité de surveillance intégrée des services financiers. Dans son premier rapport accompagnant la proposition du projet de loi susmentionné, la Commission Zimmerli propose donc de créer la FINMA qui serait un établissement de droit public doté d'une personnalité juridique propre. Cette forme juridique permettrait d'assurer à la nouvelle autorité une marge de manœuvre aussi large que possible pour pouvoir accomplir ses tâches. La nouvelle autorité disposerait aussi d'une autonomie matérielle et financière. L'administration fédérale a déjà recouru par le passé à ce type de formes juridiques, comme le montrent les exemples de l'Institut fédéral de la propriété intellectuelle (IPI) et de l'Institut suisse des produits thérapeutiques (SwissMedic).

La FINMA comprendrait un organe stratégique (conseil de surveillance), un organe opérationnel (direction) et un organe de révision. Le conseil de surveillance, qui comprendrait sept à neuf membres, serait chargé de nommer les membres de la direction, de conseiller cette dernière sur des questions de fond et de décider de la stratégie générale de la FINMA. Contrairement aux membres de la CFB, le conseil de surveillance ne prendrait pas de décisions portant sur des cas particuliers, l'application de la surveillance incombant à la direction. Toutefois, l'influence de ce conseil – dont l'indépendance n'est pas garantie puisqu'il devrait réunir des praticiens – ne doit pas être sous-estimée. Enfin, le projet de loi prévoit des dispositions relatives à la collaboration avec des autorités de surveillance suisses mais surtout étrangères, ce qui devrait permettre une plus grande efficacité de la nouvelle autorité.

Les propositions de la Commission Zimmerli viennent à point nommé. L'évolution de la situation des marchés financiers, notamment aux Etats-Unis, ne peut que le confirmer. L'affaire Enron a conduit les Américains à reconsidérer le mode de fonctionnement de leur propre système financier. Tant que le boom des marchés financiers perdurait, les faiblesses intrinsèques des règles de contrôle en place ne faisaient pas l'objet de préoccupations majeures. Or cette période d'insouciance a pris fin en 2000 avec l'explosion de la bulle high-tech et les scandales qui ont suivi, tels que l'affaire Enron. L'échec, dans ce cas, de l'autoréglementation a fait prendre conscience de la nécessité d'une surveillance adéquate des marchés financiers.

La fusion des deux principales institutions que sont la CFB et l'OFAP constituerait une étape importante et nécessaire au renforcement de l'efficacité de la surveillance des marchés financiers en Suisse. Certes, la Commission Zimmerli ne pouvait décemment proposer moins. Si cette fusion peut être jugée comme un grand progrès, elle est toutefois insuffisante pour doter la Suisse d'une véritable surveillance intégrée de ses marchés financiers. Certes, la Commission va examiner les intégrations ultérieures possibles dès cet automne. La logique voudrait que toutes les institutions actives sur les marchés financiers fassent l'objet d'une surveillance analogue par une seule et même autorité afin d'assurer une réglementation efficace, sans faille et non discriminatoire. Selon cette approche dite «fonctionnelle», chaque type de service financier devrait être surveillé par la même autorité appliquant des critères identiques sur la base du principe «same businesses, same risks, same rules».

Toutefois, la défense de nombreux intérêts permet de prévoir que la partie n'est pas gagnée d'avance. Les tentations de ne pas inclure toutes les autorités de surveillance existantes et toutes les institutions financières pourraient prendre le dessus. D'ailleurs, dans son rapport intermédiaire, la Commission ne prévoit pas une surveillance des sociétés de révision qui soit plus extensive que la pratique actuelle. S'agissant des conglomérats financiers, une approche fonctionnelle ne semble pas garantie, quand bien même la CFB et l'OFAP fusionneraient. Qui plus est, la question de l'intégration des caisses de pension n'est pas à l'ordre du jour car elle ne fait pas partie du mandat donné à la Commission par le Conseil fédéral. Leur exclusion, source de distorsions possibles de la concurrence, ne se base sur aucune justification économique. La mise en place d'une surveillance intégrée des marchés financiers en Suisse est donc une musique d'avenir dont la partition est pour le moment bien incomplète.

Certes, il faut admettre que si la Suisse n'est pas une pionnière dans le domaine de la surveillance intégrée des marchés financiers, elle n'est pas «encore» en queue de peloton. Les Etats-Unis ne disposent pas d'une telle institution. Toutefois, un coup d'œil au-delà des frontières révèle que l'Allemagne, l'Autriche et la Grande-Bretagne ont récemment fusionné leurs autorités de surveillance, qu'un projet d'intégration va bon train en France, mais que le sujet fait l'objet de débats politiques en Italie. La Norvège, la Suède, le Danemark et le Canada ont intégré leurs autorités de surveillance voilà plus de dix ans.