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Un peu de prudence face aux recommandations du GAFI

Par Dave Zollinger, ancien procureur et membre du groupe de travail « KYC » de la CFB, aujourd’hui partenaire de la consultation « Compliance Partner » (www.compliancepartner.ch)

Nous ignorons la réaction du député vaudois Fathi Derder quand il a reçu le courrier de sa banque Zweiplus. Celle-ci lui avait communiqué qu’elle était contrainte de « mettre un terme à la relation d’affaires en cours avec nos PEP (Personnes Exposées Politiquement), dont vous faites partie en raison de votre mandat public actuel ou antérieur» (LT du 12 mars 2014). Peut-être s’est-il dit : « Attendez, le vote du parlement à ce sujet a-t-il déjà eu lieu ?». Ou « Mais les députés ne font pas partie des PEP, c’est quoi cette histoire ? ». Quelques précisions à ce sujet paraissent utiles.

En 2001 la Commission Fédérale des Banques (depuis 2009 la FINMA) avait convoqué un groupe de travail nommé « KYC » ayant pour mandat principal d’effectuer une révision de la circulaire 98/1. Peu après ses débuts, la mission du groupe passait de la transformation de la circulaire en une ordonnance. Aujourd’hui appelée « Ordonnance de la FINMA sur le blanchiment d’argent » (OBA-FINMA), elle entrait en vigueur le 1er Juillet 2003. Dans son article 2, elle définit les PEP comme celles „qui occupent des fonctions publiques importantes à l’étranger: les chefs d’Etat ou de gouvernement, les politiciens de haut rang au niveau national, les hauts fonctionnaires de l’administration, de la justice, de l’armée et des partis au niveau national, les plus hauts organes des entreprises étatiques d’importance nationale ».

Par conséquence les relations d’affaires avec des PEP «doivent être considérées dans tous les cas comme comportant des risques accrus» (art. 12), et «la direction à son plus haut niveau ou l’un de ses membres au moins décide...de l’admission et, tous les ans, de la poursuite des relations d’affaires avec des PEP» (art. 19). La logique sous-jacente de cette règle était simple: s’assurer qu’un intermédiaire financier soit d’une part attentif aux fonds publics volés (p.ex. par un potentat étranger) et d’autre part des pots-de-vin encaissés par les fonctionnaires. La directive était limitée aux PEP étrangers parce qu’on se disait que les représentants suisses étaient en général connus par les intermédiaires et donc ne constituaient pas un risque accru.

Dans la liste des fonctions PEP nommées dans la OBA-FINMA, on ne trouve nulle trace des parlementaires communs. Comme membres du législatif, ils ne font partie ni du gouvernement ni de l’administration ni de la justice. Le fait que le texte évoque des « politiciens de haut rang » signifie que ceux qui ne sont pas de haut rang ne sont pas concernés. Il peut être utile de savoir si le président d’un parti politique au niveau national ou d’une commission parlementaire importante s’inscrit dans ce cadre, mais tel n’est de toute façon pas le cas d’un député dit «commun». La logique est limpide: puisque les parlementaires n’ont pas d’accès direct aux fonds publics, ils ne peuvent pas s’en servir de manière illicite. On pourrait donc répondre à la banque Zweiplus qu’au moment actuel le député Derder et tous ces collègues du parlement ne font pas partie des PEP.

En ce qui concerne l’avenir, la Suisse a décidé en 2012 de suivre une fois de plus les recommandations du «Groupe d’action financière» (dit GAFI) qui propose d’élargir la catégorie PEP. Selon le Conseil Fédéral, bravement déterminé à suivre de façon stricte les recommandations du GAFI, devront également être considérées comme PEP «les personnes qui sont ou ont été chargées de fonctions publiques dirigeantes au niveau national en Suisse, dans la politique, l’administration, l’armée ou la justice, ainsi que les membres du conseil d’administration ou de la direction d’entreprises publiques d’importance nationale (personnes politiquement exposées en Suisse)». Le Conseil des Etats comme Premier Conseil était de l’avis, dans sa séance du 12 mars 2014, que «suite à la pression internationale nous (i.e. les parlementaires) sommes obligés…de nous soumettre à ces règles» (BO 2014 E 159).

Au vu de l’argumentation présentée ci-dessus, et l’inverse de du Conseil Fédéral, on peut se demander pourquoi subitement les députés soi-disant «communs» doivent être considérés comme ayants des «fonctions publiques dirigeantes» et devraient être perçus comme un risque accru. Aujourd’hui déjà, ils n’ont pas accès direct aux fonds publics. Plus important encore par rapport aux autres membres du GAFI : les parlementaires suisses ont un mandat de milice qui leur permet aussi de travailler comme employés d’une «organisation de lobbying» et de voter dans le sens de leur employeur. Le système leur permet donc d’accepter de l’argent pour leurs votes ! Il va de soi que le terme «corruption» ne peut par conséquent pas s’appliquer aux parlementaires suisses. Une raison de plus pour qu’ils ne soient pas placés dans le collimateur de cette norme.

Le parlement serait donc bien conseillé de suivre la position du CE Berberat. Ce dernier propose qu’ «il faut non seulement occuper cette fonction de parlementaire fédéral, mais aussi cumuler d’autres risques pour se voir fermer un compte» (BO 2014 E 160). Il appartient dorénavant au Conseil National de décider si, à l’avenir, les banques hésiteront d’accepter des députés nationaux comme clients ou non. Le GAFI laisse de toute façon la mise en oeuvre de ses recommandations aux pays-membres. Peut-être qu’à l’avenir le député Derder ne sera plus obligé de garder tout son argent en liquide mais pourra de nouveau avoir un compte bancaire.

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