Une atteinte à la conception suisse des relations avec le citoyen

Amnistie L’érosion du secret bancaire et l’échange automatique d’informations justifient des mesures d’accompagnement

L’adoption par la Suisse de la nouvelle norme fiscale mondiale, élaborée dans le cadre de l’OCDE, a des conséquences qui vont bien au-delà de l’échange automatique de renseignements bancaires entre les autorités fiscales suisses et leurs partenaires étrangers. Elle a en effet un impact direct dans notre pays, car elle tend à remettre en question la conception suisse des relations entre le citoyen et l’Etat.

Cet impact se manifeste dans quatre dossiers brûlants: la révision du droit pénal fiscal, l’initiative populaire «Oui à la protection de la sphère privée», la réforme de l’impôt anticipé et enfin les demandes d’instauration d’une amnistie fiscale générale.

L’entrée en vigueur, dès 2018, de l’échange automatique d’informations ne manquera pas de créer une inégalité de prérogatives entre les autorités fiscales suisses et étrangères quant à l’accès aux données bancaires des contribuables suisses. Alors que les autorités fiscales helvétiques recevront, en vertu de cet échange automatique, les informations concernant les avoirs détenus à l’étranger par les contribuables suisses, elles n’auront pas accès aux données bancaires suisses de leurs contribuables.

Cette situation a incité la Conférence des directeurs cantonaux des finances à demander de pouvoir disposer d’un accès facilité aux informations bancaires suisses de leurs contribuables. Le Conseil fédéral a ainsi présenté, en mai 2013, un projet de réforme du droit pénal en matière fiscale, accordant aux responsables administratifs des autorités fiscales cantonales un accès aux données bancaires des contribuables suisses non plus seulement dans les cas de fraude, mais également en cas de soustraction fiscale.

Ce projet a suscité de nombreuses critiques, insistant pour que l’accès aux informations bancaires des contribuables suisses ne puisse être accordé que dans le cas d’une procédure pénale. En effet, comme l’ont mis en évidence nombre d’entités consultées, ce projet porte atteinte au traditionnel rapport de confiance entre le citoyen et l’Etat et à l’équilibre existant entre la demande de transparence de la part des pouvoirs publics et le besoin de protection de la sphère privée. Un projet révisé est attendu pour la fin de 2015.

Le bouleversement créé par l’adoption d’une nouvelle norme fiscale mondiale relative à l’échange automatique d’informations a également eu des répercussions sur un important projet de réforme fiscale suisse, celui de l’impôt anticipé. Ce projet a pour objectif de renforcer le marché suisse des capitaux, tout en permettant à cet impôt de mieux remplir sa fonction de garantie. Cette réforme, qui repose sur le passage au principe dit de l’agent payeur et imposerait aux banques des charges administratives supplémentaires, prévoit l’introduction pour les contribuables suisses d’une option de déclaration volontaire, permettant aux agents payeurs (en l’occurrence les banques) de transmettre directement au fisc les informations sur les revenus et la fortune de leurs clients. Pour les contribuables qui ne choisiraient pas cette option, l’impôt anticipé serait prélevé à titre de garantie. On peut craindre toutefois que cette liberté de choix entre ces deux options ne soit qu’une première étape conduisant à terme à une obligation de déclaration, ce qui ne manquerait pas de remettre en question le rapport entre le citoyen et l’Etat et de porter atteinte au respect de la sphère privée.

Quant à l’initiative populaire intitulée «Oui à la protection de la sphère privée», elle est une conséquence directe de la prochaine instauration d’un échange automatique d’informations au niveau mondial. Les initiants souhaitent en effet préserver le secret bancaire pour les contribuables suisses et refusent que les autorités fiscales puissent à l’avenir exiger des banques des informations sur les contribuables en cas de simple soustraction fiscale. Cette attitude procède sans doute d’une préoccupation légitime quant à la préservation de la protection de la sphère privée de l’individu. Elle n’est toutefois pas vraiment adéquate, car la Constitution et la loi assurent déjà cette protection. En outre, sanctuariser la soustraction simple d’impôt irait à l’encontre de l’objectif d’une place financière fiscalement conforme.

L’affaiblissement progressif du secret bancaire suisse et la perspective de l’entrée en vigueur d’un échange automatique d’informations, ainsi que l’instauration en 2010 par la Confédération d’une amnistie partielle, ont conduit à un net accroissement des dénonciations spontanées de contribuables. En 2014, on a ainsi assisté dans certains cantons à un quasi-doublement du nombre de telles dénonciations. Quelques cantons ont même accompagné cette évolution par l’adoption d’amnisties fiscales cantonales. C’est dans ce contexte que se pose inévitablement la question d’une amnistie fiscale générale, du type de celles qui ont été instaurées en 1940, 1945 et 1969. Une telle amnistie ne manquerait certes pas de soulever de délicats problèmes éthiques, car elle introduirait une inégalité de traitement entre les contribuables honnêtes et ceux qui se sont soustraits à leurs obligations fiscales. Toutefois, le profond bouleversement international que nous vivons en matière fiscale marque incontestablement la fin d’une époque. S’il est pris en compte dans une démarche pragmatique, il peut parfaitement justifier l’instauration d’une amnistie fiscale générale, qui permettrait ainsi de tourner la page d’un passé révolu.

La Suisse doit s’adapter, dans un monde devenu globalisé, à l’évolution des normes internationales en matière économique et financière. Elle participe d’ailleurs activement à ce processus. Il convient toutefois de prendre garde à ce que cette adaptation ne conduise pas notre pays à renoncer à sa conception de la place du citoyen face à l’Etat, à une vision fondée sur la confiance et sur le respect d’un sage équilibre entre les intérêts de l’individu et ceux de la collectivité.

* Professeur honoraire, Université de Genève

Une vision basée sur le respect d’un sage équilibre entre les intérêts de l’individu et ceux de la collectivité