Portrait

Antonio Guterres, l’art de l’équilibrisme onusien

Le 9e secrétaire général des Nations unies est entré en fonction le 1er janvier 2017. Entamant la seconde partie de son mandat de cinq ans, le Portugais de 70 ans est salué pour sa politique climatique et de réforme de l’ONU. Mais il est vertement critiqué pour son «silence» sur les droits humains

En collaboration avec le Geneva Observer, «Le Temps» explore la Genève internationale.

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Le 6 octobre 2016, il était nommé par acclamation par le Conseil de sécurité au poste de secrétaire général des Nations unies. A l’issue d’une procédure plus transparente que d’accoutumée, Antonio Guterres s’imposait face à neuf autres candidats, dont sept femmes, devenant le quatrième Européen à être investi de la plus haute charge onusienne. Après un peu moins de trois ans sur les cinq que dure son mandat à la tête des Nations unies, le Portugais interpelle même s’il reste difficile à saisir.

Un «Genevois» à la tête de l’ONU

«Je n’ai pas du tout été surpris par sa nomination, relève un haut responsable à la retraite du Haut-Commissariat de l’ONU pour les réfugiés (HCR). Il est extrêmement ambitieux et articulé. Je ne dirais pas qu’il est charismatique, mais il peut obtenir l’adhésion d’une salle comme seul un politicien peut le faire.» A Genève, Antonio Guterres est populaire. De 2005 à 2015, il y a été le patron du HCR. Quand Ban Ki-moon a annoncé le nom de son successeur, une partie de la Genève internationale s’est félicitée d’avoir l’un des siens à la tête de l’ONU.

Guterres a tendance à vite plier sous la pression des grandes puissances, que ce soient les Etats-Unis, la Russie, la Chine ou l’Arabie saoudite

Un ex-responsable onusien

«Il est inaudible dans le brouhaha mondial», relèvent pourtant les uns. «Il agit dans la substance au lieu de se complaire dans les effets d’annonce», rétorquent d’autres. Pour les plus critiques, Antonio Guterres n’a peut-être pas abandonné les droits humains, l’un des trois piliers de l’ONU. Mais il les a négligés. Participant au printemps 2019 au sommet de la nouvelle Route de la soie en Chine, aux côtés du président chinois Xi Jinping, le Portugais s’est abstenu de tout commentaire sur la situation des Ouïgours dans le Xinjiang dont près d’un million sont détenus dans des centres «d’éducation», décrits par certains comme des camps d’internement.

A lire la version anglaise de l'article: António Guterres' risky balancing act

Pour Amnesty International, la prudence équivaut à une forme de compromission: «La diplomatie privée d’Antonio Guterres sur cette question n’est manifestement pas efficace. Il doit immédiatement dénoncer publiquement la persécution des musulmans dans le Xinjiang, faute de quoi l’histoire se souviendra à jamais du fait qu’il n’a pas pris les mesures nécessaires en faveur de plusieurs centaines de milliers de personnes à un moment décisif.» Dans une tribune publiée dans le Washington Post, le directeur exécutif de Human Rights Watch, Kenneth Roth, enfonce le clou, jugeant «troublant» le «silence du patron de l’ONU sur les droits humains». Il s’étonne qu’Antonio Guterres ait refusé d’ouvrir une enquête ou du moins une mission d’établissement des faits dans l’affaire du meurtre du journaliste saoudien Jamal Khashoggi au consulat d’Arabie saoudite d’Istanbul.

Rester un acteur politique

Kenneth Roth le relève, «Guterres a fermement pris parti pour la diplomatie discrète». Sa crainte est que ce relatif silence public sape la crédibilité de l’ONU à l’heure de la montée des autoritarismes peu enclins à se préoccuper des droits fondamentaux. A Genève, un diplomate averti prend le contre-pied: «Regardez Kofi Annan. Sa critique virulente de la guerre en Irak ne lui a pas permis de renforcer l’ONU, laquelle dépend beaucoup des Etats-Unis.» Certains détracteurs nourrissent néanmoins quelques espoirs. Récemment, le numéro un de l’ONU a refusé que des soldats sri-lankais, soupçonnés de crimes de guerre, soient intégrés dans des opérations de maintien de la paix. Il s’est aussi fortement opposé à la volonté du président guatémaltèque Jimmy Morales de supprimer une Commission internationale contre l’impunité au Guatemala.

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Le problème est résumé par un ex-responsable onusien: «Guterres a tendance à vite plier sous la pression des grandes puissances, que ce soient les Etats-Unis, la Russie, la Chine ou l’Arabie saoudite.» C’est l’éternel dilemme des secrétaires généraux, une fonction «impossible». S’ils sont secrétaires, ils contentent les grands pays. S’ils sont généraux, ils se les mettent à dos et se privent des moyens d’agir.

Le mandat de Guterres ne peut toutefois pas se limiter à la seule question des droits fondamentaux. Le locataire du 38e étage de la tour onusienne de New York n’a pas trahi les efforts de son prédécesseur Ban Ki-moon dans le cadre du sommet du climat de Paris en 2015. Il a, au contraire, réaffirmé le fort positionnement de son organisation dans la lutte contre le changement climatique. A Davos, en janvier 2019, Guterres a été très direct: «Nous sommes en train de perdre la bataille du climat.» Son sommet Action Climat de septembre a été jugé très opportun pour presser les Etats d’agir à quelques mois du début de la mise en œuvre de l’Accord de Paris.

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Agé de 70 ans, cet ex-premier ministre du Portugal veut continuer à être un vrai acteur politique, relève un journaliste installé à l’ONU à New York. Sa malchance aura été d’arriver à un moment critique pour les Nations unies. Un peu plus d’un mois après sa nomination, une partie des Etats-Unis assistait, à moitié groggy, à l’élection de Donald Trump à la Maison-Blanche. Le président américain a d’emblée décidé de désengager son pays du multilatéralisme, de le retirer de l’Unesco, du Conseil des droits de l’homme et de supprimer le financement de l’UNRWA, l’agence onusienne d’aide aux réfugiés palestiniens. Depuis, Antonio Guterres joue les équilibristes.

Ménager les Américains

Car les Etats-Unis demeurent le principal bailleur de fonds de l’ONU (22% du budget régulier). Ils ont toujours un droit de veto au Conseil de sécurité. Il est très difficile de faire avancer des dossiers sans l’appui de Washington. Le numéro un de l’ONU le sait. Se couper des Etats-Unis mettrait la survie même de son organisation en danger. Le 8 octobre, il a tiré la sonnette d’alarme, exhortant les Etats membres à payer leurs arriérés de contributions. A ce moment, 64 pays, dont les Etats-Unis, le Brésil ou l’Iran n’avaient toujours pas versé leur dû, plongeant l’ONU dans une grave pénurie de liquidités.

L’administration Trump est un casse-tête pour Antonio Guterres qui investit beaucoup dans sa relation avec les médias américains et le Congrès. «Il est assez souvent à Washington pour garder le contact, notamment avec les Républicains du Sénat», confie un diplomate européen basé à New York. Bien lui en prend. La Maison-Blanche comptait couper son budget onusien de 40%. Le Congrès s’y est opposé. Le patron de l’ONU a su résister à l’opposition de Washington à la nomination de Michelle Bachelet au Haut-Commissariat aux droits de l’homme. Il n’a pas non plus fait de concession aux Américains, qui s’opposaient à la nomination du Chinois Huang Xia au poste d’envoyé spécial pour la région des Grands Lacs. A contrario, après avoir nommé l’ex-premier ministre palestinien Salam Fayyad au poste d’émissaire spécial de l’ONU en Libye, le Portugais a fait marche arrière, acceptant l’objection de l’ambassadrice américaine auprès de l’ONU à l’époque, Nikki Haley, qui avait déclaré: les Nations unies «ont un biais en faveur de l’Autorité palestinienne au détriment de nos alliés en Israël».

A son crédit, Antonio Guterres a su faire souffler un vent de réforme sur l’ONU. A Genève, au HCR, il avait déjà la réputation d’être un réformateur. A l’ère de #MeToo, il reçoit des éloges justifiés pour avoir imposé la parité de genre au sein de son cabinet. «Dans une période aussi difficile, on a le meilleur secrétaire général possible, lâche un diplomate basé à Genève. Il a réussi à aller plus loin que ses prédécesseurs.»

Changement de paradigme

Au bout du Léman, journalistes et fonctionnaires internationaux regrettent néanmoins qu’il soit peu présent dans une ville où il a séjourné pendant une décennie. Secrétaire exécutive du Conseil de coordination du personnel de l’Office des Nations unies à Genève, Prisca Chaoui appartient aux déçus: «Nous sommes conscients des problèmes géopolitiques du moment. Mais nous nous sentons délaissés.» L’ONU Genève connaît les mêmes difficultés financières que New York. Mais Prisca Chaoui, qui sera à New York la semaine prochaine pour défendre la cause des employés onusiens, attend toujours la réponse d’Antonio Guterres à une lettre dénonçant la discrimination salariale créée par une décision du Tribunal administratif de l’Organisation internationale du travail. Celle-ci ne bénéficie qu’à une partie du personnel onusien. Une pétition signée par plus de 6000 fonctionnaires internationaux exige un correctif. «Nous craignons la fin du système commun (de grilles salariales)», souligne la secrétaire exécutive.

Les agences spécialisées de l’ONU ont tendance à travailler dans leur coin, véhiculant un message confus. A ce titre, Antonio Guterres a vu juste. Il veut rendre l’action de son organisation plus cohérente. Bénéficiant d’un fort appui de l’Assemblée générale, il «a une vraie légitimité pour aller de l’avant, relève un diplomate à New York. Sa grande réforme du développement est un quasi-changement de paradigme. Il a poussé à la création de «coordinateurs résidents», des sortes d’ambassadeurs dans le terrain. Les agences onusiennes ne font plus chacune leur petite cuisine dans leur coin. L’organisation parle désormais d’une seule voix.»

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Le socialiste portugais a d’emblée cherché à imprimer sa marque. Quitte à aller parfois plus vite que la musique. Il a pensé pouvoir résoudre le long conflit qui divise Chypre depuis 1974. Trop optimiste, il doit vite déchanter quand les négociations de Genève s’enlisent. Face à une nouvelle course à l’arme nucléaire entre Russes et Américains à laquelle s’ajoute la Chine, Antonio Guterres espère péniblement faire revenir l’ONU dans le jeu. En mai 2018, il dévoile à Genève son programme pour relancer un désarmement en panne: «Sécuriser notre avenir commun». Il en a conscience: «Nous sommes à une erreur mécanique, électronique ou humaine d’une catastrophe capable d’éradiquer des villes entières.»

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