archives

Après la SdN, un nouveau pont entre l’Est et l’Ouest

La CEE-ONU produit une kyrielle de normes qui nous affectent quotidiennement. Créée en 1947, elle aurait aimé être la principale organisation de la reconstruction de l’Europe, mais le plan Marshall changea ses plans. Elle a longtemps été la seule organisation capable de maintenir le dialogue entre le bloc communiste et l’Europe occidentale

Les archives de l’humanité
Le Palais des Nations renferme un des fonds d’archives les plus riches pour comprendre l’histoire contemporaine de l’humanité. Il est inscrit depuis 2010 au registre de la Mémoire du monde de l’Unesco. La documentation de la Société des Nations est précieuse pour comprendre la période de l’entre-deux-guerres. Le Temps s’est plongé dans cette masse de documents avec l’aide des archivistes de l’ONU, à Genève. Tous les documents évoqués dans le présent article sont disponibles en accès libre à la bibliothèque de l’ONU.

C’est un paradoxe. L’institution, installée dans le Palais des Nations à Genève, est méconnue du grand public. La Commission économique des Nations unies pour l’Europe, dont l’acronyme CEE-ONU est surtout utilisé dans sa version anglaise (UNECE) pour ne pas confondre cette agence spécialisée avec les institutions européennes de Bruxelles, régit pourtant de nombreux aspects de notre vie quotidienne.

Elle célèbre cette année son 70e anniversaire. Créée le 28 mars 1947 par une résolution du Conseil économique et social de l’ONU, elle se choisit comme premier secrétaire exécutif un brillant économiste qui décrochera le Prix Nobel en 1973, Gunnar Myrdal. Dans un document d’archives conservé à la bibliothèque des Nations unies à Genève daté de juin 1950, l’économiste suédois manifeste son optimisme: «Aucune division politique de l’Europe ne rompra l’interdépendance du continent.» La Commission économique pour l’Europe nourrit de grandes ambitions.

Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, l’Europe est dévastée, des villes entières sont presque rasées. La CEE-ONU est bien placée pour s’ériger en principal acteur de la reconstruction du continent. Mais dans le même temps, Gunnar Myrdal se rend compte de la réalité géopolitique du moment: «La CEE a commencé à fonctionner dans un contexte de détérioration des relations politiques parmi certains de ses membres.» Historien et professeur émérite de l’Université de Genève, Antoine Fleury l’atteste: la Commission économique pour l’Europe «est née avec un grand espoir, celui de reconstruire le continent en coopération avec l’URSS. Mais la Guerre froide a vite fait son apparition et la CEE-ONU a dû se rabattre sur des tâches de diplomatie technique à Genève.»

Le plan Marshall et l’URSS

L’annonce du plan Marshall, le 5 juin 1947 à l’Université d’Harvard portera un coup de grâce à l’ambition initiale de la Commission économique pour l’Europe, bien qu’elle parût la mieux à même de mettre en œuvre le gigantesque plan d’aide américain. Mais dans son discours, George Marshall ne la mentionne pas. A la conférence tripartite (France, Royaume-Uni, URSS) de Paris de juin 1947, le ministre russe des Affaires étrangères Molotov, en désaccord avec ses homologues français et britannique quant à la réponse à donner aux Américains, rentre rapidement à Moscou.

La gestion européenne du plan Marshall sera finalement attribuée à l’Organisation européenne de coopération économique (OECE) qui voit le jour en 1948 et deviendra l’OCDE en 1961. Comme le soulignent deux anciens collaborateurs de la CEE-ONU, Yves Berthelot (secrétaire exécutif de 1993 à 2000) et Paul Rayment (directeur de la Division analyse économique de 1994 à 2001), les Britanniques craignaient l’obstructionnisme de l’Union soviétique et de ses satellites dans l’exécution du plan Marshall. La Suisse, représentée à Paris par Gérard Bauer, le beau-frère du conseiller fédéral Max Petitpierre, décide de participer à la conférence de Paris avant même de savoir si les Soviétiques y participeront. Elle rejoint l’OECE tout en participant à la Commission économique pour l’Europe.

Une solide réputation

Malgré ce coup du sort, la CEE-ONU ne se verra pas vidée de son sens. Si elle n’assume pas les questions financières et économiques de la reconstruction, elle se forge néanmoins une solide réputation. Pendant plus de la moitié de la Guerre froide, elle sera le seul pont permettant le maintien d’un dialogue entre l’Est et l’Ouest. Une approche que poursuivra d’ailleurs des années plus tard le chancelier allemand Willy Brandt avec son Ostpolitik.

Les très fortes tensions de la Guerre froide n’empêchent pas la Commission de se réunir chaque année à Genève. Gunnar Myrdal y sera pour beaucoup. Déçu de ne pas avoir pu profiler son organisation pour mettre en œuvre le plan Marshall, il s’applique à faire de la CEE-ONU un organe paneuropéen incontournable. Pour prouver son vif intérêt pour une coopération Est-Ouest, il nomme comme adjoint un Russe, non pas sous la pression de Moscou, relèvent Yves Berthelot et Paul Rayment, mais parce qu’il voulait la coopération de l’URSS dans les efforts de coopération régionale. Le russe sera aussi l’une des trois langues officielles de la Commission, avec le français et l’anglais. Les délégués soviétiques se sentent d’emblée intégrés dans les travaux de l’organisation genevoise.

Pendant la Guerre froide

Mais la Guerre froide s’intensifie. Le 24 avril 1950, Le Monde titre: «La tension politique entre l’Est et l’Ouest s’aggrave. Un vent glacial de la Guerre froide souffle sur le monde entier.» Le quotidien français relève: «Jamais depuis la fin du combat commun contre Hitler, leur hostilité n’avait été si implacable ni si ouverte. Jamais les espoirs de rapprochement n’avaient paru si minces.» Malgré le rideau de fer, il apparaît évident que la CEE-ONU devient, en convient-on, «le seul endroit du monde où les délégués de la Russie et des démocraties populaires peuvent encore parler des problèmes économiques communs avec les experts des pays de l’Europe de l’Ouest».

Si l’URSS et la Tchécoslovaquie y adhèrent d’emblée, plusieurs pays de l’Est non-membres de l’ONU devront patienter. Il faudra attendre 1956 pour que la République fédérale d’Allemagne participe à la CEE-ONU et 1973 pour la RDA. La commission réalise rapidement des «Surveys», des enquêtes sur les économies européennes. Au sein du bloc de l’Est, on se les arrache, les considérant comme les seules données réellement fiables sur la situation économique des pays de l’Europe de l’Est. Certains se demandent même si ces enquêtes n’ont pas contribué au changement des mentalités à la fin des années 1980, les gens réalisant à quel point leurs pays nécessitaient des réformes économiques.

Rapidement, la CEE-ONU créé le Comité du charbon qui succède au Comité européen du charbon. Objectif: répondre à la très sévère pénurie dans l’immédiat après-guerre. Entre 1948 et 1950, l’URSS et la Pologne fournissent 60 millions de tonnes de charbon aux pays européens qui en ont besoin. Le Comité du charbon réalise une tâche qui paraît anecdotique, mais qui jouera un rôle fondamental pour l’industrie: il établira une classification internationale des différents types de houille très utiles à l’industrie. D’autres comités traiteront des questions liées à l’énergie, au pétrole, au bois, au commerce et aux transports.

Digne héritière de la SdN

La CEE-ONU n’est pas née ex nihilo. Elle est une digne héritière de la SdN, qui avait déjà institué une multitude de comités et développé une expertise technique dans des domaines aussi divers que la santé, les transports, la finance et l’économie. C’est au sein de la SdN que se mettent en place les premières règles de circulation qui sont encore d’actualité aujourd’hui. En juillet 1931 se tient à Genève la Conférence européenne sur la circulation routière. Une convention sur l’unification de la signalisation routière y est adoptée:

Les nombreux délégués présents à Genève traitent de questions qui peuvent paraître futiles, mais qui demeurent d’une importance majeure. Ils s’entendent sur le fait que «les signaux de danger doivent être de forme triangulaire» et qu’ils doivent «être posés perpendiculairement à la route et à une distance de l’obstacle qui ne doit pas être inférieure à 150 mètres ni supérieure à 250 mètres». Dès 1928, la SdN institue aussi un Comité de dix experts statisticiens. En 1953, la commission reprend le flambeau avec la Conférence des statisticiens européens.

Les débuts de la coopération internationale

La production de normes internationales est d’ailleurs l’un des grands mérites de la SdN. Avec l’éclatement de la Seconde Guerre mondiale et la marginalisation, puis la mort de la Société des Nations, ces premiers pas en matière de coopération internationale, en particulier dans le domaine technique, auraient pu s’arrêter net. La jeune Assemblée générale de l’ONU en a conscience. Le 12 février 1946, elle adopte une résolution exhortant à poursuivre plusieurs activités «techniques» de la SdN. Cette décision bat en brèche une idée préconçue: la Société des Nations n’aurait été qu’un vague projet idéaliste, imaginée par le président américain Woodrow Wilson, qui s’est fracassée sur la réalité politique de l’entre-deux-guerres.

Mais, explique l’historien Antoine Fleury, si la SdN a échoué dans sa mission première, assurer la paix mondiale, elle a en revanche des succès à faire valoir: «On l’oublie un peu vite, mais la SdN, c’est l’amorce d’un début de coopération internationale.» La Commission économique pour l’Europe en est la continuation. Un peu comme Genève, qui a joué un rôle de place neutre au cœur de la Guerre froide avec des sommets mémorables dont la rencontre Reagan-Gorbatchev de 1985, la CEE-ONU sera longtemps le seul véritable lien entre les parties divisées du continent. Mais elle n’a pas été exempte de problèmes. Antoine Fleury n’exclut d’ailleurs pas que la commission ait été un prétexte invoqué par certains Etats pour pratiquer l’espionnage. «Les Américains, par exemple, voulaient que la Suisse espionne les délégués de la commission. Berne s’y était clairement opposé.»

Avec la chute du mur de Berlin, la Commission économique pour l’Europe aurait pu jouer le rôle central auquel elle aspirait au moment du plan Marshall. En 1989, Willy Brandt, architecte de l’Ostpolitik, estime que l’institution est parfaitement équipée pour assurer la transition des pays de l’Est vers l’économie de marché. «On aurait ainsi pu la requinquer», relève Antoine Fleury. Mais, ajoutent Yves Berthelot et Paul Rayment, les grands pays industriels n’avaient pas suffisamment confiance dans l’ONU et ont préféré créer, en 1990, leur propre institution, le Centre pour la coopération avec les économies en transition, ancrée au sein de l’OCDE.


Un impact très concret

On peine à l’imaginer, mais la Commission économique des Nations unies a un impact considérable sur de nombreux aspects de notre vie quotidienne. Qu’il s’agisse de la taille de votre entrecôte, de l’épaisseur de gras sur votre tranche de bœuf, des conditions de réfrigération de la viande et de sa découpe, c’est la CEE-ONU qui détermine les normes d’une centaine de produits agricoles. Elle édicte aussi des normes pour éviter la surpêche. Elle a aussi élaboré des normes dans le secteur automobile: les pièces détachées, les pare-brise, les pneus, les degrés d’émissions, la ceinture de sécurité, les sièges pour enfants. Bien que sa fonction soit avant tout régionale (Europe, y compris la Russie, Israël, Turquie et pays de l’Asie centrale), ses normes ont souvent une portée mondiale.

En matière de sécurité routière, la commission abrite le secrétariat de l’envoyé spécial de secrétaire général de l’ONU pour la sécurité routière, Jean Todt, un homme plus connu pour les succès obtenus avec Ferrari et Michael Schumacher en F1. Elle est dépositaire d’une quinzaine de conventions dans le domaine de la sécurité routière. Elle est en train d’élaborer des normes pour les casques pour vélos électriques et planche sur des réglementations pour la conduite autonome.

Dépositaire de la convention TIR

Dans le domaine routier, elle est dépositaire de la convention TIR sur le transport routier, qui facilite le passage des douanes. C’est aussi chez elle que s’élaborent les normes d’étiquetage des produits chimiques. Sur des remorques et camions-citernes, vous y verrez les pictogrammes conçus par la CEE-ONU montrant les différents degrés de dangerosité des produits chimiques transportés. Des données très utiles en cas d’accident, car elles permettent de déterminer le périmètre de sécurité à prévoir et les produits à utiliser pour éteindre un incendie.

La commission est aussi dépositaire de cinq conventions liées à l’environnement. Notamment la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, négociée en pleine Guerre froide en 1979, notamment avec l’URSS. Ce fut le premier traité international pour aborder le problème de la pollution de l’air à l’échelle régionale. Il fixe des plafonds pour plusieurs polluants. Les émissions de diverses substances nocives ont ainsi été réduites de 40 à 80% depuis 1990 en Europe, où l’on dénombre quelque 700 000 morts prématurées dues à la qualité de l’air.

La Commission économique pour l’Europe est aujourd’hui composée de 56 membres, parmi lesquels l’Albanie, la Biélorussie, la Fédération de Russie, la France, les Etats-Unis ou encore le Kazakhstan et le Kirghizistan. Elle se réunit tous les deux ans. Son secrétariat est à Genève et emploie quelque 220 personnes, en majorité des économistes, juristes, ingénieurs, statisticiens et informaticiens. La CEE-ONU comprend sept comités: pour les politiques de l’environnement, pour les transports extérieurs, pour l’énergie durable, pour le commerce, pour le bois, pour le logement et l’aménagement du territoire, pour la coopération et l’intégration économiques.


Episodes précédents

Publicité