Depuis son adhésion aux Nations unies en 2002, la Suisse s’est rarement autant investie dans un projet onusien. Le 28 mars dernier, elle a déposé à l’Assemblée générale de l’ONU à New York, avec quatre autres pays formant les S-5, Small Five (Liechtenstein, Jordanie, Costa Rica et Singapour), une résolution pour réformer les méthodes de travail du Conseil de sécurité. Le 16 mai dernier, avec les quatre autres pays des S-5, elle a toutefois retiré le projet de résolution à la veille d’un vote en plénière, suscitant des commentaires parfois acerbes. Ambassadeur de Suisse auprès de l’ONU à New York, Paul Seger prend le contre-pied des critiques.

Le Temps: Vous sembliez bénéficier d’un fort soutien au sein de l’Assemblée générale pour réformer les méthodes de travail du Conseil de sécurité, mais vous avez finalement retiré le projet de résolution à la dernière minute. Est-ce un aveu d’échec?

Paul Seger: En aucun cas. Si la procédure normale avait été appliquée, le projet de résolution serait passé comme une lettre à la poste. Or, il a été soumis à une procédure totalement inhabituelle. Le président de l’Assemblée générale a été contraint de soutenir un avis de droit du Bureau des affaires juridiques de l’ONU que nous estimons biaisé et l’Assemblée générale l’aurait probablement suivi malgré tout. Cet avis juridique impose une majorité des deux tiers pour que la résolution des S-5 soit adoptée alors que nos recommandations n’impliquaient aucune modification de la Charte des Nations unies. Toutes proportions gardées, c’est comme si une recommandation adressée au Conseil fédéral était soumise au vote du peuple et des cantons.

– Quels ont été vos soutiens?

– Quand nous avons présenté la résolution début avril, personne ne s’est opposé à notre projet, à l’exception des cinq membres permanents du Conseil de sécurité. Une très large majorité d’Etats membres partagent nos préoccupations. A la fin du processus, plus de 100 Etats nous ont assuré qu’ils allaient appuyer notre projet. La majorité simple nous était acquise. Quand les cinq membres permanents du Conseil de sécurité ont pris conscience de cela, ils ont exercé leurs pressions pour faire en sorte que le projet de résolution ne puisse pas passer à la majorité simple. Ils ont bénéficié du soutien de quelques pays appartenant au groupe Uniting for Consensus, dont l’Italie et le Pakistan, en dépit de logiques très différentes de part et d’autre.

– Que risquiez-vous en allant au vote?

– Si on avait perdu le vote, on aurait créé un fâcheux précédent et rigidifié le système. Toute simple recommandation adressée au Conseil de sécurité aurait désormais dû être soumise à une majorité des deux tiers. On voulait éviter ce cas de figure. Et même si on avait gagné le vote à une majorité des deux tiers, les adversaires de toute réforme auraient pu argumenter que la résolution adoptée ainsi pouvait désormais être intégrée dans le «paquet» de la réforme du Conseil et que la discussion sur les méthodes de travail était close. Or notre résolution est un début, non une fin.

– En Suisse, les plus critiques reprochent à la Confédération de s’être attaquée au sacro-saint droit de veto des membres permanents du Conseil…

– C’est absurde. La partie de la résolution abordant la question du veto était marginale. L’essentiel consistait en des recommandations pratiques visant à améliorer le fonctionnement quotidien du Conseil de sécurité afin que tous les Etats membres aient un accès facilité et régulier aux informations du Conseil. Donnons un exemple concret. La Suisse a envoyé en Syrie des soldats non armés dans le cadre de la mission d’observation de l’ONU. Nous demandons simplement d’être informés de la situation sécuritaire en Syrie. Pour l’heure, nous n’obtenons des renseignements que par le biais de canaux informels. En l’occurrence, il ne semble pas exagéré d’exhorter le Conseil de sécurité à bien nous informer. Par ailleurs, ce que nous avons proposé au sujet du veto était loin d’être révolutionnaire. Nous ne l’avons pas remis en question, mais avons formulé deux recommandations quant à son application. On invitait les membres permanents du Conseil de sécurité à expliquer l’usage de leur veto quand ils n’approuvent pas une résolution et à considérer de ne pas l’utiliser dans des cas de génocides, crimes contre l’humanité et crimes de guerre. Il serait fallacieux de prétendre que nous avons retiré notre résolution en raison de la question du veto.

– N’y avait-il pas un risque d’affaiblir le Conseil de sécurité?

– Nous voulons un Conseil de sécurité fort. Pour la Suisse, un système de sécurité collective onusien qui marche est la meilleure protection contre d’éventuelles menaces. Mais la force du Conseil ne repose pas que sur son pouvoir, mais aussi sur sa légitimité. Or, en écartant de son processus décisionnel le reste des Etats membres, il prend le risque de perdre de son influence. Après le double veto du Conseil par rapport à la Syrie, c’est l’Assemblée générale qui a adopté une résolution pour soutenir le plan de paix de Kofi Annan.

– En 2006, la Suisse avait présenté un projet similaire avec les mêmes pays et sa proposition avait été relayée au Conseil de sécurité par le Japon. N’était-ce pas suffisant?

– Le Conseil de sécurité n’a que très partiellement mis en œuvre lesdites recommandations pour améliorer ses méthodes de travail. Il ne s’active dans ce dossier que quand il sent de la pression extérieure. Notre résolution visait donc à inciter le Conseil à le faire par des mesures concrètes et pragmatiques.

– La Suisse a-t-elle subi une leçon de réalisme onusien?

– On a pu voir la démonstration de puissance des grandes puissances dont nous avions conscience. Les S-5 ont peut-être subi une leçon de réalisme, mais les P-5 (les cinq membres permanents) également. Si ces derniers pensent qu’après la réaction très positive à l’intervention de la Suisse à l’Assemblée générale ils peuvent continuer à travailler dans le secret sans informer personne, ils se trompent. Face à la résistance des P-5, un manque de courage s’est fait jour. Or, dans les coulisses, tout le monde se plaint de leur attitude. Nous devrons bien sûr tirer les leçons de notre initiative, mais le débat sur la résolution ne restera pas sans effet. Même s’ils nous ont aussi demandé de retirer notre résolution, le Royaume-Uni et les Etats-Unis ont néanmoins montré une disposition à discuter de la substance.

– Le retrait de la résolution va-t-il pénaliser la candidature de la Suisse au Conseil de sécurité pour 2023?

– Non, au contraire. Nous avons obtenu énormément d’encouragements à poursuivre. Notre stature s’est renforcée.

«Ce que nous avons proposé au sujet du veto était loin d’être révolutionnaire. Nous ne l’avons pas remis en question»