Depuis la fin de la guerre froide, les gouvernements ne font plus face à un ennemi bien déterminé mais à un spectre de menaces. Jean-Marc Rickli, directeur des risques globaux et de la résilience au Centre de politique de sécurité de Genève (GCSP), analyse le processus de décision des Etats.

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Le Temps: Que pensez-vous de la notion de «cygne noir» pour décrire cette pandémie, à savoir un événement ayant une faible probabilité de se produire mais dont les conséquences sont potentiellement très graves?

Jean-Marc Rickli: Il ne s’agit pas d’un cygne noir à proprement parler car il manque l’élément de surprise. Or des rapports d’agences de renseignement ou des articles académiques nous avaient mis en garde contre ce risque. Par exemple, en 2008, la CIA estimait qu’il fallait se préparer à une pandémie à l’horizon 2025 due à la transmission d’un virus de l’animal à l’homme en Chine ou en Asie du Sud-Est.

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Alors pourquoi ne pas nous être mieux préparés?

Après la guerre froide, nous sommes passés de la notion de menace – la combinaison d’une intention et de capacités – à celle de risque – la combinaison de la probabilité qu’un événement négatif se matérialise et son potentiel de destruction. Les politiques de sécurité ont dû dès lors intégrer un spectre très large de risques. Face à cela, les gouvernements font des choix dictés par plusieurs facteurs, dont les coûts économiques, le principe de précaution et la notion de path dependency – la dépendance des sentiers –, c’est-à-dire que les actions d’aujourd’hui reflètent en partie les décisions et les actions passées. Prenons le terrorisme. Avant le 11 septembre 2001, l’arrestation d’Ahmed Ressam à la frontière canado-américaine le 14 décembre 1999 – il voulait commettre un attentat contre l’aéroport de Los Angeles – a démontré qu’Al-Qaida visait le territoire américain. Cependant, l’attention du gouvernement américain était encore focalisée sur les menaces traditionnelles, plutôt que sur les acteurs transnationaux, et cette arrestation n’a pas généré l’attention qu’elle aurait dû avoir.

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Dans le cas de la pandémie actuelle, des épidémiologistes et des mathématiciens ont mis en exergue dès janvier la logique de croissance exponentielle du SARS-CoV-2. Trois facteurs spécifiques démontrent l’importance de la path dependency pour expliquer le manque de réactivité des gouvernements européens. D’abord, l’Europe n’a pas fait l’expérience du SRAS, qui a ancré le port du masque et les précautions d’hygiène chez les Asiatiques. Ensuite, le souvenir d’une surestimation du danger lors de l’épidémie de H1N1 a renforcé une perception défavorable des mesures de prévention dans l’opinion publique européenne. Enfin, les décisions prônées par les épidémiologistes, comme le confinement total, ont d’abord été mal accueillies par les responsables du fait de leurs conséquences économiques.

Aurait-il fallu mieux appliquer le principe de précaution?

C’est ce que demandent les populations. Mais ce principe a un prix élevé dans un environnement caractérisé par des risques globaux de natures très différentes. Les dirigeants procèdent donc à une analyse coût-bénéfice entre la probabilité qu’un événement se réalise, les ressources mobilisées pour le prévenir et les coûts engendrés en cas d’inaction. Or la plupart des gouvernements opèrent depuis au moins une décennie dans une logique de coupes budgétaires. C’est donc la perception de l’allocation optimale des ressources qui dictera leur choix. En fin de compte, le dilemme pour les gouvernants est que, en application du principe de précaution, s’ils font quelque chose face à un risque qui ne se matérialise pas, ils sont accusés de gaspiller les deniers publics. Et s’ils ne font rien et qu’une crise apparaît, ils sont accusés d’incompétence.

En 2016, selon la revue «Nature», les Etats-Unis ont investi 100 milliards de dollars dans la lutte contre le terrorisme contre 1 milliard dans la lutte contre les maladies émergentes et les pandémies. N’y a-t-il pas là un déséquilibre flagrant dans l’allocation des ressources?

Imaginez un responsable politique qui, avant la pandémie, aurait proposé d’inverser ces proportions. Aurait-il la moindre chance d’être réélu? Probablement pas. La faiblesse des démocraties est leur difficulté à investir des ressources pour lutter contre des menaces qui ne sont pas perçues comme crédibles par la population. Ce problème est aggravé par un facteur psychologique déterminant: le biais de confirmation. Nous prenons plus en compte les informations qui résonnent avec nos croyances et notre expérience passée.