Ses conseillers osent même avancer le «bilan positif» de ses dernières initiatives pour une solution au problème de Gaza ou la défense des chrétiens coptes du Moyen-Orient. On la crédite aussi de succès dans les Balkans, avec une reprise du dialogue entre dirigeants serbes et kosovars. Sur l’Iran, elle tente de reprendre le flambeau de son prédécesseur, Javier Solana, en pilotant les négociations sur la non-prolifération nucléaire. Mais la haute représentante ne peut effacer de sa mémoire ce qu’elle a entendu lors de son entrée en fonction: «Bienvenue! Sache que tu te feras étriller dès que tu ouvriras la bouche.»
Les débuts de la baronne ont, il est vrai, été plus que difficiles, marqués par des erreurs et des hésitations coupables, mises sur le compte de son manque d’expérience diplomatique. Elle peine à surmonter les critiques sur son unilinguisme, et ses week-ends familiaux prolongés à Londres. Très vite, ses absences lors du tremblement de terre d’Haïti, son peu d’intérêt pour les questions de sécurité et de défense, ont suscité la polémique. Elle doit aussi affronter l’ire de la presse tabloïd britannique, qui lui reproche ses absences à la moitié des réunions de la Commission – dont elle est une des vice-présidentes – et sa prétendue faiblesse dans la défense des intérêts de la Couronne.
Contre vents et marées, Lady Ashton a pu proclamer au mois de décembre 2010 qu’un «nouveau départ» était donné à la politique étrangère et de sécurité. Elle était, en effet, parvenue à franchir toutes les embûches préalables à la mise en place du service diplomatique. A l’issue d’une véritable bataille rangée entre le Conseil, le Parlement et la Commission, au sujet des pouvoirs et des modalités de contrôle du nouvel organe, celui-ci est officiellement installé depuis le 1er janvier 2011. Il emménagera dans un nouveau bâtiment au printemps. Le transfert du personnel venu des institutions européennes, soit plus de 3650 permanents, est enclenché.
Ces fonctionnaires proviennent pour l’essentiel de l’ex-direction générale des relations extérieures de la Commission, mais aussi de la direction générale des affaires extérieures du Conseil et des délégations des Vingt-Sept dans le monde. Quelque 120 postes doivent, par ailleurs, être créés, et des diplomates des pays membres de l’UE vont rejoindre le SEAE. Ce dispositif ouvre-t-il la route vers la voix unique européenne? Vers la valeur ajoutée promise aux grands Etats membres tandis que l’on faisait miroiter aux petits un regain d’influence? La communication officielle de Lady Ashton évoque effectivement «les synergies, les idées nouvelles» censées naître d’une conjonction de personnels et des ressources.
La réalité est plus morose. Car, après la Biélorussie, la Côte d’Ivoire, la Tunisie et l’Egypte, les crises se suivent et se ressemblent pour Mme Ashton. Avec, systématiquement, un temps de retard qui impatiente une partie de la salle de presse, réunie tous les midis dans une salle de la Commission, sa porte-parole illustre à merveille la formule du diplomate français Maxime Lefebvre, auteur de La Politique étrangère européenne (PUF, Que sais-je?, 2011): «Les déclarations communes – de l’UE – ne servent parfois qu’à masquer les divergences entre les Etats membres.»
Pour beaucoup, l’impression est que, un an après sa nomination, la haute représentante pour les Affaires étrangères reste comme absente. Et ce manque de visibilité commence à exaspérer certaines capitales européennes – celles, du moins, qui croyaient que la création du poste instillerait un peu plus de dynamisme dans le domaine de la politique étrangère et de la défense. Un haut responsable européen est catégorique, et féroce: «Tout le monde a tourné la page, Mme Ashton est nulle, et le service a connu une mise en place tellement chaotique que, déjà, plus personne n’y croit.» Pour lui, la «passivité» de Mme Ashton décourage toute mutualisation des efforts diplomatiques, et compromet l’échange des informations les plus sensibles.
La Commission, dont le président, José Manuel Barroso, cherche à affirmer sa présence internationale, comme le secrétariat général du Conseil, au service de Herman Van Rompuy, cède désormais à la tentation de créer des structures parallèles, afin de court-circuiter Mme Ashton: «Un non-sens», estime Poul Skytte Christoffersen, le diplomate danois appelé à la rescousse par Mme Ashton pour faire émerger le service extérieur.
Le malaise s’est amplifié au cours des dernières semaines, à mesure que l’organigramme du SEAE se précisait. Les nouveaux pays membres, mais aussi des pays fondateurs, comme l’Allemagne ou l’Italie, s’estiment mal représentés. La France, elle aussi, est mécontente, alors qu’elle a longtemps poussé pour l’émergence d’une diplomatie européenne plus musclée. En dehors de la nomination de Pierre Vimont au poste de secrétaire général exécutif, aucun diplomate du Quai d’Orsay n’a trouvé grâce aux yeux de Lady Ashton.
La Britannique s’est fait un malin plaisir d’entourer l’ancien ambassadeur de France à Washington – qu’elle ne pouvait refuser étant donné ses qualités et sa nationalité – de hauts fonctionnaires échappant plus ou moins à son contrôle. L’administration sera sous la tutelle de l’Irlandais David O’Sullivan, et un Britannique, Robert Cooper, exercera le rôle, assez flou, de conseiller spécial de la baronne. En lien direct avec elle. Ressources humaines, infrastructures et ambassades seront sous la tutelle d’autres compatriotes de Lady Ashton, ce qui fait grincer bien des dents…
Une Française, Claude-France Arnould, issue du Conseil, a certes été nommée à l’Agence européenne de défense. Mais elle ne figurait pas parmi les candidats d’abord proposés par Paris. Et certains, comme ce diplomate belge souhaitant conserver l’anonymat, évoquent le «cadeau empoisonné» fait par Mme Ashton: «Entre l’hostilité des Britanniques au principe même de cette agence, la volonté de l’OTAN de gérer à l’avenir les crises humanitaires et la frilosité des Allemands, bonne chance à Mme Arnould pour promouvoir les projets communs et la mutualisation des moyens!»
S’ils sont très présents au sommet du SEAE, les Britanniques – ainsi que les Nordiques, traditionnellement proches du monde anglo-saxon – se taillent aussi la part du lion à d’autres niveaux. La direction Afrique, la présidence du Comité politique et de sécurité (CoPS), et celle, longtemps promise à un Français, du service d’analyse et de renseignement (SitCen) leur échoient. Aucun diplomate du Quai d’Orsay n’a, en revanche, été retenu pour diriger une délégation – en clair, devenir ambassadeur de l’UE. «La situation est normale: les Britanniques étaient déjà très bien placés dans les services de la Commission et du Conseil qui ont fusionné pour former la nouvelle entité», dit-on dans l’entourage de Mme Ashton, où l’on insiste sur le caractère encore «provisoire» de l’organigramme. Toutefois, la frustration de certains va bien au-delà des questions de recrutement, et suscite des initiatives diplomatiques apparemment en contradiction avec l’objectif poursuivi par certaines capitales. Ainsi, tandis que Mme Ashton semble peu soucieuse de l’Europe de la défense ou, en tout cas, peu désireuse de contrarier l’OTAN, Paris privilégie la voie bilatérale avec le Royaume-Uni pour élargir la coopération militaire. Au grand dam de l’Italie, de l’Allemagne et d’autres.
Un peu plus tard, la France, l’Allemagne et la Pologne se sont rapprochées pour inciter la Britannique à se montrer plus allante en matière de défense. En vain à ce stade. Choix révélateur, la France s’est par ailleurs à peine appuyée sur l’UE pour gérer la crise ivoirienne, un des pays de son ancien précarré africain. Et Michèle Alliot-Marie, la ministre des Affaires étrangères, ne s’est pas déplacée à Bruxelles, à la mi-décembre, pour parler des premières sanctions contre le régime de Laurent Gbagbo.
Autant d’épisodes qui entament l’optimisme de ceux qui misaient sur l’émergence d’une réelle puissance diplomatique capable de défendre l’intérêt européen, ou plutôt «la fusion des intérêts européens, pas seulement leur équilibre», pour laquelle plaidait déjà Jean Monnetdans ses Mémoires. Certains, comme l’eurodéputé Guy Verhofstadt, chef du groupe des Libéraux et démocrates au Parlement européen, y croient encore. «Si nous voulons éviter une perte de pouvoir au sein du monde multipolaire, il nous faut une stratégie diplomatique globale, pour la défense, pour les enjeux climatiques, monétaires ou sécuritaires», plaide-t-il.
Mme Ashton sera-t-elle capable d’élaborer cette vision, elle qui se cantonne, au mieux, à la position plus acceptable pour les Etats, négligeant la latitude, et les prérogatives, que lui offre le Traité de Lisbonne? Son entourage parle d’une question de semaines et de «l’enjeu majeur» que représente, pour elle, le continent africain en termes de développement et de sécurité. La baronne paraît toutefois peu désireuse d’être autre chose qu’une «facilitatrice» entre les Etats membres, très proche de la tâche à laquelle certains entendaient la cantonner. Devant les eurodéputés socialistes, le 12 janvier, elle utilisait le même terme de «facilitatrice» pour définir la possible action de l’UE sur la scène mondiale.
La présidence française de l’Union avait – avant d’y renoncer – évoqué dès 2008 la nécessité de fixer une stratégie globale pour la diplomatie et la défense. Pour l’instant, l’Europe se contentera donc de rester la «puissance narrative» décrite par le géopolitologue Zaki Laïdi. Capable de parler du monde, d’énoncer des valeurs, mais pas (encore?) de s’imposer comme une véritable puissance. Le Monde