Projet du plus grand exode rural organisé

Chine Pour assurer la croissance, les paysans doivent devenir des consommateurs urbains

Un plan national prévoit d’en installer 100 millions en ville d’ici à 2020

C’est le plus grand exode rural organisé de l’histoire de l’humanité. D’ici à 2020, 100 millions de paysans chinois doivent s’installer en ville. C’est ce que prévoit le Plan national d’urbanisation de type nouveau (2014-2020), un document dévoilé le 16 mars dernier par le gouvernement chinois et préparé par la toute-puissante Commission nationale pour le développement et la réforme (CNDR), dont l’ancêtre est la Commission du Plan.

Le raisonnement du gouvernement est le suivant: les dépenses de consommation des résidents urbains sont supérieures à celles des ruraux. Par ailleurs, le taux d’urbanisation de la Chine est en retard par rapport à son niveau d’industrialisation. Or, l’économie chinoise est trop dépendante des investissements et des exportations, un modèle de croissance qui a fait son temps. Il faut donc impérativement encourager la consommation des ménages chinois, faute de quoi la croissance s’essoufflera brutalement. Pour ce faire, une partie des paysans doivent devenir des consommateurs urbains.

L’urbanisation repose sur une réforme du système d’enregistrement des ménages (hukou), qui répartit la population en deux catégories, urbains et ruraux. C’est du hukou que découlent la plupart des services sociaux comme l’assurance maladie ou le droit de scolariser son enfant. Ce système, mis en place dans les années 1950 à l’époque où la priorité allait à l’industrialisation, fixait les paysans dans les campagnes dans l’idée de développer les villes d’abord, rappelle Liu Jian, urbaniste et vice-doyenne à l’école d’architecture de l’Université Tsinghua.

Aujourd’hui, près de 53,7% des Chinois habitent en ville, mais seuls 35,7% d’entre eux sont des résidents urbains de plein droit. D’après les projections, en 2020, 60% des Chinois habiteront en ville, mais seulement 45% posséderont un hukou urbain. La part de ruraux résidant en ville reculera donc timidement, de 18% aujourd’hui à 15% dans six ans. Cependant, l’importance du hukou est en recul, et les non-enregistrés installés de longue date et payant des impôts ­bénéficient généralement de prestations sociales presque équivalentes, explique Liu Jian.

Pourtant, il n’est pas question de livrer Pékin, Shanghai et Canton aux masses de paysans. Les restrictions à l’enregistrement des ménages seront «complètement levées» dans les bourgs et petites villes, «allégées avec méthode» dans les ­villes de 500 000 à 1 million d’habitants et «allégées raisonnablement» dans celles de 1 à 3 millions d’habitants, stipule le plan. Les conditions d’enregistrement seront «fixées raisonnablement» dans les villes de 3 à 5 millions d’habitants et «strictement contrôlées» dans celles de plus de 5 millions d’habitants. Autrement dit, les paysans sont priés de peupler en priorité les chefs-lieux de sous-préfectures.

«La réforme du hukou est trop lente», estime Dang Guoying, directeur du bureau de recherche à l’Institut du développement rural de l’Académie chinoise des sciences sociales. «Le gouvernement entend ouvrir les petites et moyennes villes, alors que les paysans visent les grandes villes qui offrent des emplois et des prestations sociales de qualité. Le hukou des petites villes n’offre pas beaucoup d’avantages sociaux, il ne les intéresse pas. Cette réalité explique la timidité des autorités.»

Paradoxalement, certains responsables de la CNDR, obnubilés par l’exemple de Tokyo, estiment en privé que les mégapoles peuvent encore grandir, témoigne Dang Guoying. «Dans le nord de la Chine, la croissance indéfinie des mégapoles n’est pas souhaitable en raison du manque d’eau, mais je pense que 300 millions d’habitants pour le delta du Yangtsé et entre 200 et 300 millions pour celui de la rivière des Perles sont des chiffres raisonnables», conclut-il.

Le plan risque de manquer son objectif pour deux raisons, estime Dang Guoying. Premièrement, il ne remet pas en cause la politique de zones de développement économique, qui n’attirent les entreprises et les emplois qu’à proximité des grands centres politiques, car les entrepreneurs chinois préfèrent investir près du pouvoir. Sans réflexion sur cette question, il est illusoire de vouloir attirer les paysans dans les petites villes. Cette politique ne marche que dans les deltas du Yangtsé et de la rivière des Perles où, faute d’espace, les zones de développement se sont installées autour de petites villes, et non en rase campagne comme dans le reste du pays, insiste Dang Guoying.

Deuxièmement, il n’y a pas de réflexion sur le mode d’habitat. Malgré l’utilisation de nouveaux vocables comme «centrage sur l’humain», la politique consistant à installer les habitants dans des grandes tours n’est pas remise en cause. «Loger les paysans dans des tours est une hérésie, d’autant plus qu’outre le caractère anti-social de ce type de logement, on y dépense beaucoup moins que dans une maison individuelle.»

«On ne manque pas de place en Chine, la densité de population y est plus faible qu’aux Pays-Bas. Dans les villes chinoises, seulement 20% de la superficie est consacrée au logement, contre 45% en Europe», argumente Dang Guoying. Et puis, l’urbanisation correspond à un processus d’élargissement de la classe moyenne, qui produit un enrichissement auquel correspond l’aspiration à la maison individuelle. «Il faut donner aux Chinois le droit de choisir leur habitat.»

Mais, au final, c’est de la réforme du droit foncier que dépendra le succès ou l’échec du plan d’urbanisation, estime Dang Guoying. «Je pense qu’il faudra attendre encore au moins cinq ans avant de voir un vrai changement. J’estime que socialisme et propriété privée ne sont pas incompatibles, mais certains dirigeants du Parti ont encore un problème avec cette notion. J’espère que la pensée se libérera.»

Cette réforme, attendue depuis plusieurs années, doit offrir aux paysans davantage de droits sur leur terre, dont ils sont actuellement usufruitiers, mais propriétaires uniquement à titre collectif, au niveau de leur village. Ils ne peuvent pas la vendre et n’ont aucune garantie s’ils la louent. S’ils transfèrent leur hukou en ville, ils perdent donc leur terre.

Les intéressés prennent aujour­d’hui conscience des avantages du hukou rural, confirme Liu Jian. Ils disposent d’un droit d’utilisation sur un terrain, un privilège reconnu en droit et inaccessible aux urbains. Ils veulent donc pouvoir se retirer dans leur campagne, qui leur assure un minimum vital matériel, tout en bénéficiant des avantages sociaux des grandes villes. «C’est certainement en combinant ces deux facteurs qu’il sera possible de canaliser le processus d’urbanisation dans les petites villes», analyse-t-elle.

Les paysans sont priés de peupler en priorité les chefs-lieux de sous-préfectures