Interview

«Les sanctions internationales sont rarement efficaces»

Sanctions contre l’Iran, contre la Russie, embargo américain depuis des décennies contre Cuba… Il n’y a jamais eu autant d’Etats soumis à des sanctions internationales. Pourtant ces mesures sont loin d’être efficaces. Le point avec le professeur à l’IHEID Thomas Biersteker

Sanctions contre l’Iran, contre la Russie, embargo américain depuis des décennies contre Cuba… Il n’y a jamais eu autant d’Etats soumis à des sanctions internationales. Pourtant ces mesures sont loin d’être efficaces. Le point avec le professeur à l’IHEID Thomas Biersteker

Le professeur américain Thomas Biersteker est devenu un grand spécialiste des sanctions au hasard d’un séminaire. On lui avait alors posé la question de leur efficacité. C’était dans les années 1990, alors que l’embargo contre l’Irak frappait indistinctement la population sans affaiblir le régime de Saddam Hussein. Il a voulu en avoir le cœur net. Résultat: les sanctions ne sont efficaces qu’une fois sur quatre. Actuellement, 25 pays sont dans le collimateur de l’ONU, soit un pays par année depuis la fin de la Guerre froide. Sans compter toutes les mesures décidées unilatéralement par certains Etats. Toutes les études de cas sont accessibles dans une application pour téléphone portable (sanctions­app). A l’époque, les recherches de Thomas Biersteker l’avaient déjà mené en Suisse. La diplomatie helvétique était préoccupée par l’impact humanitaire des sanctions. Le professeur s’est depuis installé à Genève, où il enseigne à l’Institut de hautes études internationales et du développement (IHEID). Il est régulièrement consulté par les décideurs.

Le Temps: La Russie a décidé de livrer des missiles sol-air à l’Iran. Est-ce une violation des sanctions de l’ONU contre Téhéran?

Thomas Biersteker: Les seules sanctions que Moscou est tenu de respecter sont celles de l’ONU. Elles interdisent toute livraison de missiles qui pourraient être équipés d’ogives nucléaires. Or les armes livrées à Téhéran sont plutôt défensives. Si la lettre des sanctions n’est pas violée, l’esprit l’est certainement. La Russie entend ainsi accélérer la conclusion d’un accord final avec l’Iran et avoir une longueur d’avance sur le marché iranien.

– On dit des sanctions qu’elles ont amené le régime iranien à la table des négociations. Est-ce aussi votre avis?

– Le guide suprême iranien, Ali Khamenei, a récemment déclaré que l’Iran négociait pour mettre fin aux sanctions. Mais il est trop tôt pour en conclure qu’elles ont été efficaces. Les négociations continuent et il n’y a pas encore d’accord final. Dans notre méthodologie, les sanctions contre l’Iran obtiennent la note de trois sur une échelle de cinq. Sous la présidence de Mahmoud Ahmadinejad, elles étaient contre-productives et le régime mettait en service autant de centrifugeuses que possible pour enrichir un maximum d’uranium.

– L’Iran est donc l’un des rares exemples où les sanctions ont eu un effet?

– Oui, d’ailleurs le Congrès américain est tenté de durcir encore les sanctions contre Téhéran. Mais il faut qu’il réalise que les mesures américaines n’ont eu qu’une influence marginale dans l’attitude plus conciliante du régime iranien. Les Etats-Unis ont sanctionné l’Iran dès la révolution islamique et l’assaut contre l’ambassade américaine à Téhéran, soit presque depuis quarante ans. Mais c’est l’embargo européen sur le pétrole iranien et les transactions financières à partir de 2012 qui a fait le plus mal au régime. De nouvelles sanctions américaines ne changeront pas fondamentalement les choses. Parfois, une suspension est plus efficace qu’un énième durcissement. C’est ainsi que la Libye du colonel Kadhafi avait livré en 1999 le suspect des attentats de Lockerbie et de Pan Am.

– Quelles sont les mesures les plus efficaces pour contraindre un Etat?

– Aucune sanction ciblée ne fonctionne de façon isolée. Cependant, l’expérience montre qu’elles sont plus efficaces si elles visent des secteurs économiques clefs, comme le pétrole iranien, le bois au Liberia à l’époque de Charles Taylor, ou les diamants sierra-léonais. Par contre, les embargos sur les armes, comme celui décidé la semaine dernière par le Conseil de sécurité de l’ONU contre les rebelles houthis au Yémen, l’interdiction de voyager ou le gel des avoirs de responsables influencent très rarement les acteurs visés s’il n’y a pas d’autres pressions. Pourtant, ce sont bien ces mesures qui sont le plus souvent adoptées.

– Comment expliquer ce paradoxe?

– Lorsqu’un gouvernement ou un groupe armé adopte un comportement condamnable, vous n’avez pas beaucoup de solutions. Les sanctions ne sont jamais une mesure prise individuellement. Elles mettent plus de poids dans une condamnation. Mais chaque fois qu’un Etat décrète des sanctions, il s’impose des limitations en restreignant le commerce. D’où l’intérêt des embargos sur les armes qui nuisent peu à l’économie. Les sanctions renforcent aussi les positions de négociation. La Russie de Vladimir Poutine n’aurait ainsi jamais prêté attention à la médiation suisse sur l’Ukraine sans les sanctions occidentales.

– Les sanctions européennes et américaines contre Moscou portent-elles leurs fruits?

– Tout dépend des buts qui leur sont assignés. Si l’on espère que Vladimir Poutine renoncera à l’annexion de la Crimée, on se berce d’illusions. En revanche, les sanctions étaient nécessaires pour signaler la désapprobation face à ce coup de force. Elles ont obligé le président russe à réfléchir à deux fois avant de répéter le même scénario avec l’est séparatiste de l’Ukraine. L’été dernier, j’ai été invité par des diplomates européens après le crash de l’avion de la Malaysia Airlines abattu au-dessus de l’Ukraine. Je leur avais conseillé d’avoir des revendications très précises, comme l’accès au lieu de la catastrophe, ce qui a été obtenu. A l’avenir, il est difficile de prédire l’effet des sanctions occidentales. Car, contrairement aux pays habituellement visés, la Russie est une grande puissance. Elle a décrété des représailles. C’est un cas inédit.

– Est-il plus facile de décréter des sanctions que de les lever?

– Oui, et cela pour toutes sortes de raisons. Prenez les Etats-Unis, le pays qui recourt unilatéralement le plus à ces instruments coercitifs: ils ont toujours un embargo commercial contre Cuba, même si cela pourrait changer. Avec le temps, certaines sanctions évoluent. Le Rwanda, par exemple, est resté sous la menace de sanctions plus de dix ans après le génocide. Il s’agissait de freiner le flot d’armes à destination de la République démocratique du Congo voisine. Au Liberia, la présidente, Ellen Johnson Sirleaf, plaide pour la poursuite des sanctions contre son pays, parce que cela permet de mieux contrôler le commerce du bois.

– Qui dit sanctions, dit forcément contournement?

– Bien sûr. Toutes les mesures assimilables à de la prohibition créent des tentations. Les profits potentiels sont énormes, les risques aussi. La banque BNP Paribas, dont l’antenne à Genève contournait les sanctions américaines contre le Soudan, l’Iran et Cuba, l’a appris à ses dépens. L’an dernier, elle a dû reconnaître ses fautes et payer une amende de 8,9 milliards de dollars. Genève, la première plateforme d’échange des matières premières, est très exposée. L’ONU investit de plus en plus de moyens pour contrôler l’application des sanctions. Pour chaque pays, des comités de spécialistes enquêtent sur les violations. Ils n’hésitent pas à nommer des individus et des entreprises, même s’ils pointent davantage d’Africains que d’Occidentaux.

«Si l’on espère que Vladimir Poutine renoncera à l’annexion de la Crimée, on se berce d’illusions. En revanche, les sanctions étaient nécessaires pour signaler la désapprobation face à ce coup de force. Elles ont obligé le président russe à réfléchir à deux fois avant de répéter le même scénario avec l’est séparatiste de l’Ukraine»

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