Un accord «historique» selon le président français Emmanuel Macron, saluant un plan «massif» avec une toute première «Union de transferts». «Historique» et «solide» aussi pour le président du Conseil européen Charles Michel. Même à 5h30 du matin, il fallait bien employer les grands mots après 4 jours de tractations intenses et de nuits blanches ponctuées de coups de semonces entre les 27 et de craintes d’échec.

Sur le papier, l’essentiel est préservé. A Paris ou à Rome, à la Haye ou à Budapest, tout le monde pourra prétendre avoir eu gain de cause: le montant du fonds de relance reste en effet inchangé à 750 milliards d’euros, avec une manne précieuse pour les pays du Sud.

Mais les concessions sont nombreuses: les «frugaux» (les Pays-Bas, la Suède, le Danemark et l’Autriche) auront ainsi davantage de ristournes budgétaires et un droit de regard sur les dépenses. Une «victoire», a commenté mardi matin le chancelier autrichien Sebastian Kurz. Et la Hongrie comme la Pologne échappent à ce stade à une conditionnalité stricte sur la fameuse question de l’Etat de droit.

Retour sur les principaux points de l’accord.

Notre analyse: Dans le plan de relance, le reflet des fractures et de l’espoir européen
Lire aussi les conclusions du Conseil européen (en anglais, PDF).

■ 390 milliards de subventions directes, tout le monde gagne

L’instrument de la relance, qui ne durera que deux ans (jusqu’à 2023) et devra rapidement injecter de l’argent dans les pays les plus touchés par la crise comme l’Italie et l’Espagne, était l’emblème de la négociation avec son fonds de 750 milliards d’euros empruntables directement par la Commission européenne sur les marchés financiers au nom des 27.

Une grande première pour l’UE qui a été rendue possible grâce au virage opéré en mai par la chancelière allemande Angela Merkel.

C’est toutefois sur le montant des subventions prévues par ce fonds que s’est jouée la bataille la plus âpre. De 500 milliards de subventions proposées par Paris et Berlin le 18 mai, puis par la présidente de la Commission le 27 mai (avec 250 milliards de prêts), les 27 sont passés mardi matin à 390 milliards au terme d’un intense travail de sape des «frugaux». Les prêts, remboursables, ont mécaniquement augmenté et sont donc portés à 360 milliards.

La Haye, en tête des «frugaux», peut ainsi s’enorgueillir d’avoir contribué à raboter de 110 milliards le plan initial. Et en face, l’on peut se targuer d’avoir fait malgré tout «avalé une couleuvre» aux frugaux, comme le résumait dans la soirée de lundi un diplomate. «Ils ne voulaient pas de ces subventions, ils en ont finalement presque de 400 milliards.»

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Pour les pays touchés, c’est un bol d’air frais qui s’annonce pour les prochains mois. Pour la Grèce c’est pas moins de 72 milliards de subventions qui pourront être versées. Pour l’Italie, ce sera un peu plus de 70 milliards, 60 pour l’Espagne. En France, ce sera ainsi environ 40 milliards d’euros, cet argent venant s’ajouter aux projets nationaux. L’Italie voulait absolument sauver les aides directes aux pays, quitte à sacrifier d’autres programmes. Giuseppe Conte peut donc quitter Bruxelles assez satisfait.

L’instrument de la relance sera découpé en plusieurs programmes dont le plus important – le programme de relance et de résilience – captera 312,5 milliards de subventions. Ce programme servira à réformer des infrastructures publiques qui se sont par exemple montrées défaillantes pendant la crise ( les systèmes de santé par exemple), mais aussi à lancer des chantiers de modernisation des économies, comme de transition numérique ou écologique.

Le reste des subventions ira à d’autres programmes comme ceux destinés à favoriser les investissements stratégiques ou le programme de recherche Horizon Europe qui a lui été crédité de 5 milliards de subventions supplémentaires – il bénéficie toutefois d’une autre enveloppe de 75 milliards sur 7 ans, cette fois dans le budget européen. Certains programmes n’ont pas survécu au passage à la moulinette des 27, ainsi le programme Solvency qui avait été conçu pour les entreprises en difficultés.

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■ Un droit de regard qui n’équivaut pas à un veto

Sur la gouvernance, Mark Rutte et ses amis peuvent aussi se frotter les mains. Il a fallu plusieurs conclaves et des réunions privées entre le Néerlandais et l’Italien Giuseppe Conte pour trouver la formule: un «frein d’urgence» permettra à un ou plusieurs Etats membres de demander des comptes au Conseil européen quand un plan de relance national ne prendra pas le tour prévu. Une décision pour y remédier pourra être prise par la Commission ou le Conseil européen. Des fonds de relance pourront être suspendus pendant un certain temps.

Mais avant d’en arriver là, il faudra déjà mériter l’argent de la relance. Car les plans nationaux des Etats membres désireux de bénéficier de ces subventions devront répondre à plusieurs critères précis comme être en ligne avec le semestre européen, cette évaluation des réformes économiques structurelles mises en œuvre dans les Etats membres. Ils devront aussi répondre aux impératifs de transition écologique (baisse des émissions de CO2, objectif de la neutralité carbone) ou de transformation numérique.

C’est la Commission qui évaluera ces plans de relance et les Etats membres valideront son avis dans un laps de temps de 4 semaines. Au final, tout le monde ou presque pourra donc se mêler des affaires de relance de ses voisins... sans pouvoir les bloquer tout seul.

■ Des rabais amplifiés

C’était un élément fondamental pour faire basculer les «frugaux» vers un accord et c’est sans doute leur plus belle victoire. Alors que plusieurs pays membres ne voulaient plus entendre parler de ristournes budgétaires après le départ du Royaume-Uni, les Pays-Bas, l’Autriche, la Suède et le Danemark ont tous sécurisé leurs «ristournes» au budget européen et ont même réussi à les augmenter. «Pénible», a jugé Angela Merkel mardi matin, mais «nécessaire» pour obtenir le consensus.

Les Pays-Bas récupéreront donc près de 2 milliards par an pendant 7 ans, le Danemark 377 millions, l’Autriche 565 millions et la Suède plus d’un milliard.

L’Allemagne est à ranger aussi dans ce camp des chanceux et récupèrera environ 3,6 milliards d’euros chaque année jusqu’en 2027 mais sa part de rabais n’a pas augmenté pendant ce Sommet.

Au total, ces rabais coûteront plus de 52 milliards sur 7 ans au budget européen. Autre victoire pour les Pays-Bas, l'Allemagne et la Belgique: ils conserveront 25% des droits de douane qu’ils prélèvent dans leurs ports pour le compte de l’Union.

■ L’Etat de droit, la dernière concession... à l’Est

Enfin, la question de l’Etat de droit et de l’utilisation des fonds européens dans certains pays comme en Pologne ou en Hongrie, visées par des procédures spécifiques depuis plusieurs années, a été l’autre grand morceau de la journée de lundi. Alors que Viktor Orban avait promis un veto avant de venir à Bruxelles, il s’est montré plus souple au fur et à mesure que les tensions grandissaient avec les «frugaux». Mais son homologue polonais Mateusz Morawiecki continuait encore lundi à refuser tout lien.

Finalement, Budapest et Varsovie ne s’en sortent pas si mal: la conditionnalité des fonds européens avec les principes de l’Etat de droit sera bel et bien mise en place, une première là aussi. Et des fonds pourraient être suspendus après une décision dite à la majorité qualifiée.

Mais les Etats membres ont choisi de rester très flous sur les modalités et ont évacué toute référence aux «défaillances généralisées» que la Commission avait justement proposé en 2018 d’identifier clairement. Ils ont aussi fait disparaître le travail à entreprendre sur les critères, comme l’indépendance de la justice. Le texte a ainsi été réduit à sa portion congrue pendant la nuit et se concentre essentiellement sur la défense des «intérêts financiers de l’UE».

Le mécanisme est «un peu dépouillé», a reconnu Mark Rutte mardi matin, lui qui avait placé la barre très haut sur ce sujet; «Mais il est là.»

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■ De nouveaux impôts européens, prélevés par la Commission

C’est l’autre grande nouveauté du plan de relance. Pour financer l’emprunt commun et le rembourser après 2028, la Commission a été autorisée à mettre en place de nouveaux outils et taxes.

Après une taxe plastique en 2021, un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’Union européenne devra aussi être mis en place pour 2023; il pourrait être étendu à d’autres types de transport que l’aérien. La Commission devrait aussi essayer de revenir à la charge sur la taxe européenne sur les transactions financières. Ou une taxe sur le numérique. Le chantier reste entier là aussi, les Etats membres n’étant pas tous d’accord sur les modalités de ces taxes, à commencer par l’Allemagne en ce qui concerne le mécanisme d’ajustement carbone.

■ Et maintenant?

Cet accord obtenu notamment à coups de rabots de plusieurs milliards dans certains programmes, devra encore être ratifié par les eurodéputés et les parlements nationaux, puisque certaines ressources propres sont créées. Les semaines à venir s’annoncent donc elles aussi décisives. Au Parlement européen, le vote ne devrait pas intervenir avant la fin de l’année et Angela Merkel a dit mardi matin s’attendre à ce qu’il se montre «déçu» par la négociation des 27...