L'idée d'ouvrir le marché intérieur des services n'a pas germé subitement dans l'esprit du commissaire néerlandais Frits Bolkestein. La notion même de marché unique implique l'ouverture, entre les pays qui le composent, de la libre circulation des personnes, des biens, des capitaux et des services. S'agissant des services (du tourisme aux professions juridiques en passant par la construction et la santé), des rapports ont montré que les obstacles administratifs mis en place par les Etats étaient parfois si nombreux lorsqu'il s'agissait de franchir des frontières, qu'ils décourageaient entreprises et consommateurs.

La directive, adoptée en janvier 2004, a été présentée en insistant sur la réduction de la paperasserie et sur la création de «guichets uniques» dans chaque Etat, où les entreprises désireuses de délivrer leurs services pourraient s'adresser pour toute formalité. C'est aussi dans le but de simplifier leur tâche qu'on a adopté le principe du pays d'origine qui veut que si une entreprise est jugée conforme par un Etat, elle puisse opérer, sans nouveaux contrôles, partout dans l'Union.

Si ce principe est énoncé comme cardinal dans le texte de la directive, il est assorti de dérogations. Les services publics et les services financiers sont notamment exclus du texte. Les Etats sont en outre autorisés à prendre des mesures contre une entreprise étrangère, si leur droit du travail n'est pas respecté ou si l'ordre public ou la sécurité – même environnementale – sont menacés. Les dérogations pour les travailleurs devraient, en principe, empêcher une entreprise hongroise de faire travailler ses ouvriers aux conditions hongroises en Italie, mais leur portée juridique réelle reste à clarifier. C'est l'argument dont les syndicats se sont emparés. Plus indirectement, la directive s'en prend aux régimes corporatistes acquis dans certains Etats: elle veut briser des monopoles non justifiés accordés à certaines professions, et casserait des avantages particuliers accordés aux prestataires de services nationaux dans certains pays.