Immigration

Pourquoi Berne a refusé de voir la vague migratoire

Durant dix ans, Berne a sous-estimé la croissance de la population suisse. A la base de ce calcul: un biais politique conduisant à minimiser l’impact de la libre circulation

La grande erreur migratoire suisse

Libre circulation Durant dix ans, Berne a sous-estimé de façon systématique la croissance de la population suisse

A la base de ce calcul: un biais politique conduisant à minimiser l’immigration

En 2060, la Suisse comptera au moins 2 millions d’habitants de plus que prévu en l’an 2000. Avec quelles conséquences?

Au tournant du millénaire, certains des meilleurs cerveaux de l’administration fédérale ont passé des mois à imaginer le futur de la population suisse au XXIe siècle. Leurs conclusions, rédigées en 2001, étaient sans appel: le nombre d’habitants allait diminuer et les autorités devaient se préparer à gérer un pays vieilli, amoindri.

Selon le scénario démographique jugé le plus crédible à l’époque, la population suisse ne dépasserait jamais 7,4 millions d’habitants et baisserait dès 2028, pour atteindre 7 millions de personnes en 2060.

La réalité a vite déjoué ce pronostic. Le cap des 7,4 millions d’habitants a été franchi en 2004, celui des 8 millions en 2012, sous l’effet d’une immigration européenne presque sans précédent. Les 9 millions seront peut-être atteints en 2025, et la Suisse pourrait compter 10 ou 11 millions d’habitants en 2060. Le scénario de 2001 se révèle trop bas d’au moins 2 millions d’habitants.

«L’erreur est de 50 000 à 60 000 personnes supplémentaires par an, évalue le géographe vaudois Pierre Dessemontet. Ce n’est pas énorme: sur les 8 millions d’habitants que compte la Suisse aujour­d’hui, c’est moins de 1%. Mais, au final, on se trompe de 20% sur 40 ans.»

Cette erreur de diagnostic pèse lourd dans la campagne sur l’initiative UDC «Contre l’immigration de masse», soumise au vote le 9 février. Ceux qui ont minimisé l’impact de la libre circulation des personnes avec l’Union européenne, Conseil fédéral en tête, ne sont plus crédibles, déclare Christoph Blocher dans le tous-ménages distribué par son parti. «Nous ne pouvons pas nous décider pour une Suisse bétonnée, surpeuplée, dans laquelle les gens deviendront de plus en plus pauvres», ajoutait-il en décembre dans la Weltwoche.

Que s’est-il passé? Notre enquête le démontre: politiquement, l’administration fédérale ne pouvait admettre que l’immigration augmenterait suite aux accords de libre circulation. Et c’est pour cela qu’elle a à ce point méjugé l’avenir.

Ces dernières semaines, le Conseil fédéral et l’Office fédéral de la statistique, qui produit les scénarios démographiques, ont tenté d’expliquer pourquoi ceux-ci se sont avérés trop prudents. «On pensait que le chemin de croissance de la Suisse se situerait entre 0,5 et 1,5%», rappelle Pascal Couchepin, qui fut ministre de l’Economie entre 1998 et 2002. «Personne n’a imaginé que ce serait plus haut, ni qu’il y aurait la crise financière de 2008, ni que la Suisse s’en sortirait aussi bien.»

L’OFS rappelle aussi que ses projections ne sont pas des prédictions, seulement une «évolution possible de la population se basant sur des hypothèses plausibles».

Reste que les dirigeants de l’office ont toujours défendu la fiabilité de leurs scénarios, au moins sur 5 ou 10 ans. Et il ne s’agit pas d’exercices théoriques que personne ne lirait: ils servent de base de planification à la Confédération dans son ensemble. Ce droit a été arraché de haute lutte par l’office en 1984. Avant cette date, chaque service fédéral faisait ses propres projections, dans une certaine cacophonie.

«Le combat des années 80, c’était de faire de ces prévisions la base de la politique, dans tous les domaines: AVS, transports, éducation», se souvient Carlo Malaguer­ra, qui a dirigé l’OFS de 1987 à 2001. Depuis cette époque, les scénarios démographiques de l’office influencent l’élaboration des budgets dans toute l’administration, d’où leur caractère sensible.

Tous les cinq ans, les projections sont révisées par l’OFS, en consultation étroite avec d’autres instances fédérales. Trois offices dits «politiques» sont représentés lors de ces discussions: Aménagement du territoire, Office fédéral des migrations et l’ancien Office fédéral de l’industrie, des arts et métiers et du travail (Ofiamt), aujourd’hui englobé dans le Secrétariat d’Etat à l’économie.

Entre eux, une unité de vue régnait, disent plusieurs connaisseurs du processus, qui concourait à projeter l’immigration la plus basse possible, y compris après l’entrée en vigueur de la libre circulation avec l’Union européenne en 2002.

«L’OFS a dû se baser sur une volonté politique du Conseil fédéral, des autres offices, de l’Ofiamt, ­explique un ancien fonctionnaire, qui ne veut pas être cité nom­mément en raison du caractère sen­sible de ses propos. C’est l’Ofiamt qui fixait le niveau acceptable de l’immigration. Et, derrière l’Ofiamt, le Conseil fédéral. Ces données ont toujours été très sensibles. On tenait compte des courants politiques et on restait en deçà des seuils critiques, pour ne pas lever de lièvre. On était plutôt malthusien sur la définition de l’immigration.»

Werner Haug, numéro deux de l’OFS jusqu’en 2006, confirme sur le fond ces déclarations: «Ce qu’on a fait devait refléter un consensus politique. L’Aménagement du territoire était conservateur sur l’immigration, l’Office fédéral des étrangers aussi, avec en tête toutes les votations sur le sujet. Et l’ex-Ofiamt, proche des syndicats, avait comme perspective de défendre l’emploi et les salaires des Suisses contre l’immigration.»

La prudence de l’OFS se comprend d’autant mieux que, dans les années 1990, il avait prévu une immigration supérieure à celle constatée durant cette décennie de croissance faible.

La migration, c’est le talon d’Achille de la démographie. Cette science s’appuie sur des tendances lourdes – fécondité, mortalité – qui évoluent lentement et régulièrement. Mais, dans un petit pays ouvert aux migrations comme la Suisse, les projections de population sont beaucoup plus hasardeuses, ce que l’OFS soulignait d’ailleurs dans ses scénarios de 2001 et 2006.

«Il est très difficile en démographie d’anticiper des phénomènes de rupture, commente Werner Haug. Il n’y a pas de modèle théorique qui fonctionne bien. Et les facteurs politiques et économiques extérieurs à la Suisse sont tellement forts – souvent bien plus que ce qui se passe à l’intérieur de la Suisse!»

Cette incertitude n’a pas empêché l’OFS de lancer un message politique précis dans ses projections de 2001 2006: il faut se préparer à une évolution démographique négative marquée avant tout par le vieillissement. En 2006 encore, il mettait en garde contre les «risques de dépopulation», en prédisant qu’il n’y aurait «pas une migration importante depuis les pays de l’UE vers la Suisse».

Nulle part, dans ses conclusions, il n’était question de hausse de l’immigration. Au contraire, l’office affirmait en 2001 que «seule une nette remontée de la fécondité» permettrait d’éviter à la Suisse une baisse de sa population active – alors que c’est l’arrivée de jeunes travailleurs étrangers qui joue ce rôle depuis dix ans.

Les procès-verbaux des séances de travail entre l’OFS et les autres offices, que Le Temps a obtenus en utilisant la loi fédérale sur la transparence, détaille le raisonnement de l’administration lors de la préparation des projections démographiques. L’impact possible de la libre circulation avec l’Union européenne a été discuté de façon intense au sein des groupes de travail, en 2000 et 2001. Les accords bilatéraux constituent même la «dimension centrale» des scénarios, affirme un participant à une réunion d’août 2000. Mais leur impact étant incertain, le scénario d’une immigration basse s’est imposé, avec une chute prévue du solde migratoire de +10 000 à +3000 à partir de 2010.

Face à ce consensus fédéral, les dissidents ont été ignorés. En 2002, le cercle de réflexion libéral Avenir Suisse publie des scénarios qui envisagent jusqu’à 29 000 étrangers de plus par an, beaucoup moins que la moyenne observée entre 2002 et 2012 (+62 900), mais nettement plus que ce que l’OFS prévoyait. Avenir Suisse imagine alors une Suisse de 8,1 millions d’habitants en 2060 – 1 million de plus que l’OFS.

Ces projections déclenchent la fureur de l’office, qui se voit concurrencé sur son propre terrain. Une séance de conciliation doit être organisée à Zurich. Mais le débat porte moins sur l’immigration que sur la longévité, Avenir Suisse reprochant à l’OFS d’avoir minimisé l’allongement de l’espérance de vie.

«Notre critique portait sur le fait qu’ils avaient sous-estimé la croissance du nombre de gens âgés à partir de 55 ans, se souvient Rainer Münz, démographe et coauteur de l’étude d’Avenir Suisse. Lorsque nous avons rencontré les gens de l’OFS, leur explication informelle était qu’il ne fallait pas que ces chiffres perturbent la révision en cours de l’AVS.»

Cet épisode trahit une certaine politisation des projections de l’OFS. «Concernant l’espérance de vie, l’administration était trop prudente, c’est apparu clairement», commente le démographe genevois Philippe Wanner. Berne a dû revoir sa copie en 2006.

En revanche, Avenir Suisse a rapidement abandonné ses recherches sur la démographie. Et personne dans les universités ne s’est hasardé à publier d’autres avis dissidents. Car l’OFS est susceptible, au point de boycotter les chercheurs qui s’opposent à ses vues. Le géographe lausannois Martin Schuler en a fait l’expérience: l’office l’a privé de mandats durant cinq ans pour s’être opposé à la suppression du recensement obligatoire, décrétée par Berne.

En 2006, l’OFS publie des projections démographiques revues à la hausse (le solde migratoire passe à +15 000), mais toujours trop conservatrices au regard de la réalité future. Le scénario de référence prédit ainsi 8,1 millions d’habitants en 2036, alors que ce chiffre sera atteint beaucoup plus vite, en 2013 déjà.

En interne, l’OFS reconnaît alors que «les niveaux [de migration liée à la libre circulation] ont été fortement sous-estimés» dans ses scénarios de 2001. Mais à nouveau, la contrainte politique impose des projections prudentes. «On ne peut pas choisir des scénarios trop extrêmes, car on risquerait d’alarmer les milieux politiques», indique Werner Haug dans un procès-verbal de janvier 2006, tout en reconnaissant que «ces limitations volontaires ne donnent pas les meilleurs modèles».

Le démographe vaudois Jacques Menthonnex est alors l’un des seuls à dire publiquement que l’OFS vise trop bas. Ses prévisions de la population cantonale sont systématiquement plus élevées que celles de la Confédération. «Je me rappelle très bien un contact avec les CFF vers 2002, dans leurs locaux de l’avenue de la Gare à Lausanne, raconte-t-il aujourd’hui. Ils me disaient qu’ils trouvaient mes chiffres vaudois aberrants, parce que Zurich par exemple mettait des chiffres migratoires très faibles. Je leur expliquais que l’Arc lémanique se développe, est attractif, que la migration allait être plus élevée.»

D’autres spécialistes qui partent des données locales parviennent aux mêmes conclusions. «Au début des années 2000, on a commencé à faire nos propres prévisions de la population pour des analyses régionales, se souvient Sara Carnazzi, de Credit Suisse. Nos hypothèses étaient nettement plus élevées que celles de l’OFS. On avait le sentiment que le solde migratoire dans le contexte de la libre circulation allait être plus élevé que dans les années 1990. Le scénario officiel ne nous semblait pas très plausible.»

Pourquoi l’OFS n’a-t-il pas pris ces analyses davantage au sérieux? Werner Haug, l’ancien numéro deux de l’office, livre une explication: «Au niveau des cantons, notamment Vaud, vous avez une volonté politique d’expansion, et les scénarios de Menthonnex reflétaient cela. Même les cantons qui perdent des habitants ont tendance à projeter une population qui augmente. Du coup, additionner leurs scénarios n’aurait pas donné un chiffre réaliste. Chaque canton veut renforcer sa capacité fiscale, son économie, tandis que la Suisse dans son ensemble n’a jamais eu cette vision expansive.»

C’est même le contraire, analyse le géographe Pierre Dessemontet. Les scénarios de l’OFS reflétaient l’imaginaire d’une Suisse qui se voyait stagner dans une forme de décroissance douce. «Tous les politiques ont comme référence une Suisse à croissance faible, constate-t-il. On a vécu presque 30 ans dans une Suisse à 6 millions d’habitants, l’ensemble de nos élites a été formé durant cette période. Du coup, la réaction de beaucoup, aujourd’hui, c’est de dire: «Il faut tirer la prise!» Personne ne s’est demandé combien cette Suisse à 10 millions d’habitants va coûter, comment la construire, personne n’a lancé le plan quinquennal.» Des infrastructures prévues pour 2030, comme le contournement autoroutier de Morges, le plan d’améliorations ferroviaires Léman 2030, voire la traversée du lac à Genève, seraient en fait nécessaires dès 2020, calcule le géographe.

Pour l’heure, nul ne s’est ­hasardé à chiffrer les investissements qu’exigeraient les 2 millions d’habitants supplémentaires dont Berne n’avait pas prévu l’existence. Mais le Conseil fédéral commence à esquisser un mea culpa sur son imprévoyance. Le ministre de l’Economie, Johann Schneider-Ammann, le formulait ainsi le 10 janvier: «Je ne vais pas contester que la forte immigration de ces dernières années met en évidence des problèmes que nous avons sous-estimés, ou refusé de voir.»

Une unité de vue régnait, qui concourait à projeter l’immigration la plus basse possible

«On ne peut pas choisir des scénarios trop extrêmes, car on risquerait d’alarmer les milieux politiques»

«Tous nos politiques ont comme référence une Suisse à croissance faible de 6 millions d’habitants»

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