L’interview de Roberto Azevêdo

«Les négociations de Doha sont paralysées depuis 2008. C’est beaucoup trop long»

Le directeur général de l’Organisation mondiale du commerce s’exprime sur les enjeux liés aux échanges internationaux et les négociations qui attendent cette année l’entité basée à Genève

Roberto Azevêdo, directeur de l’Organisation mondiale du commerce à Genève

«Les négociations du Cycle de Doha sont paralysées depuis 2008. C’est beaucoup trop long»

2015 est une année charnière pour l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Son directeur général Roberto Azevêdo – en poste depuis fin 2013 – a réussi à Bali, soit quelques mois après son entrée en fonction, là où tous ses prédécesseurs avaient échoué avant lui: conclure un traité multilatéral. Cet homme du sérail, et premier représentant d’un des grands pays émergents (Brésil) à occuper ce poste, s’est depuis donné pour mission de réitérer l’exploit en concluant le Cycle de Doha, ronde de négociations lancée en 2001, mais aux soins intensifs depuis sept ans. A terme, l’enjeu est de rétablir la pertinence de l’entité basée à Genève qui, depuis sa création en 1995, s’est élargie de 123 à 160 membres, mais a enchaîné les ratés, faisant peu évoluer le cadre normatif des échanges internationaux. Rencontre avec le gardien du Rubic’s Cube nommé OMC.

Le Temps: En quoi 2015 est-elle une année importante pour l’OMC?

Roberto Azevêdo: En plus de fêter nos 20 ans, nous préparons notre 10e Conférence ministérielle qui se tiendra à Nairobi [Kenya] du 15 au 18 décembre prochain. Cet événement historique sera notre première réunion au sommet jamais organisée sur le continent africain. Cette année offre aussi une opportunité pour relancer les négociations de manière à conclure le Cycle de Doha dans un laps de temps raisonnable.

– Quels sont vos plans?

– En décembre 2013 à Bali, les Etats membres avaient décidé d’établir d’ici à fin 2014 une feuille de route précise pour mener à terme les objectifs de Doha. Mais, pour différentes raisons, il leur a fallu repousser cette date au 31 juillet de cette année. Le défi est colossal. Mais l’occasion est trop belle, car pour la première fois à l’OMC, les pays font preuve d’une volonté marquée d’aboutir.

– L’Inde a fait volte-face l’été dernier (avant de se raviser grâce aux Etats-Unis), refusant de mettre en œuvre l’accord sur la simplification des procédures douanières signé à Bali. Vous aviez à l’époque qualifié cet épisode de «pire crise de l’histoire de l’OMC». Pouvez-vous commenter?

– Ce fut un moment inédit pour l’organisation. La confiance gagnée de haute lutte en Indonésie six mois plus tôt menaçait de s’effondrer. Certains membres avaient besoin d’être rassurés quant à la progression de certaines questions. Le risque était de devoir rouvrir le paquet d’accords conclus à Bali, ce qui aurait été catastrophique. Durant ma longue expérience du métier, je n’ai jamais vécu pire situation.

– Avez-vous pris des mesures pour que cette expérience ne se reproduise pas?

– Oui, les pays membres sont depuis plus prudents, et nuancés dans la manière dont ils expriment leurs craintes. Toutefois, 100% des accords, quelles que soient les arènes dans lesquelles ils ont été conclus, comportent un certain degré d’incertitude et peuvent toujours faire l’objet d’interprétations. Ce qui peut en tout temps mettre en péril le capital de concessions accordé. Vous trouverez toujours une partie prenante ou un juriste qui soulèvera des points de friction absents lors de la signature des textes. Ce réflexe est inévitable.

– Quels sont vos défis immédiats et à venir?

– En premier lieu, boucler le programme de travail pour aider à conclure Doha. Les pourparlers sont paralysés depuis 2008. C’est beaucoup trop long. Notre nouvelle approche est plus pragmatique. C’est-à-dire identifier ce qu’il est possible de faire, plutôt que de viser un idéal.

– Pouvez-vous estimer vos chances de réussite, sachant que depuis sa création en 1995, l’OMC n’a pas été capable de conclure un seul cycle de négociations?

– Le chemin que nous avions pris ces dernières années conduit a une impasse. Nous avons donc changé d’état d’esprit. Les discussions tournent toujours autour de trois thèmes majeurs: l’agriculture, les biens industriels et les services. Les délégations sont en train de tester les frontières du possible dans ces domaines, de façon interconnectée. Sans toutefois se fixer d’objectif matériel ou de résultat chiffré, ni dénaturer le mandat de Doha élaboré en 2001. Seule l’approche pour y parvenir a changé.

– C’est-à-dire? Qu’est-ce qui vous rend plus optimiste aujourd’hui?

– A cause du précédent de Bali, en décembre 2013. Pour la première fois l’OMC a prouvé qu’elle pouvait accoucher d’un véritable accord multilatéral, dont fait partie la facilitation des échanges.

– Certes, mais il s’agit là d’un texte modeste.

– Cet accord sur une simplification des procédures douanières n’est pas un résultat anodin ou marginal. Il a fallu près d’un an pour le mettre sous toit et son contenu est à même d’injecter jusqu’à 1000 milliards dans l’économie mondiale en réduisant la bureaucratie aux frontières. Ce jalon historique a beaucoup aidé à remotiver les parties prenantes. Car les pays ont pris conscience que la stratégie à l’égard de Doha était politiquement impraticable et que le temps passant, les chances de succès s’amenuisaient exponentiellement.

– Pouvez-vous énumérer les principaux facteurs empêchant l’OMC d’avancer?

– Prenez par exemple le dossier agricole: en 2008, nous avons échoué sur ce pilier, essentiellement pour des raisons de sensibilités nationales contradictoires. Depuis, un autre problème est venu s’ajouter: les prix des denrées alimentaires sont montés en flèche. De telle sorte que les scénarios envisagés à l’époque sont entre-temps devenus totalement irréalistes. Le recalibrage des questions agricoles est constant.

– Votre ambition est bien de clore Doha avant la fin 2015.

– Je n’ai jamais considéré la Conférence ministérielle de Nairobi comme une date butoir. Etablir un programme de travail et conclure Doha sont deux exercices différents. En revanche, si ledit programme attendu cet été est assez précis et détaillé, la conclusion de Doha ne devrait être qu’une question de mois. Combien exactement? Je l’ignore. Mais j’ai espoir que le chemin vers Nairobi sera pavé de succès.

– A quoi d’autre va donc servir cette rencontre au Kenya, si ce n’est tenter de boucler l’interminable ronde de 2001?

– Nairobi doit être vue comme un signal. Celui selon lequel l’OMC aura fait assez de progrès pour en finir avec ce cycle, rapidement. D’autres thèmes importants seront aussi discutés à cette occasion. Comme les modalités pour permettre aux membres de subventionner légalement leur agriculture nationale afin de se constituer des réserves de nourritures, le sujet de tensions principal depuis Bali. Ou l’extension de l’accord sur les technologies de l’information, qui couvre des lignes tarifaires annuelles de l’ordre de 1000 milliards de dollars, soit l’équivalent de la valeur du secteur automobile mondial. Ou encore les pourparlers sur les biens environnementaux. Etc.

– Si, comme espéré, vous parvenez «rapidement» à vos fins concernant le Cycle de Doha, que comptez-vous faire après?

– Il faut considérer cette ronde de négociations commerciales comme étant un chapitre dans l’histoire de la libéralisation des échanges mondiaux. Nous travaillons par ailleurs d’arrache-pied pour en écrire les dernières pages.

– Quel regard portez-vous sur l’état de santé de l’économie mondiale?

– Je dénote une absence de récession et de signes généraux de rétablissement. Ceci, aussi bien dans les régions en développement, émergentes, que développées. Les Etats-Unis demeurent la principale lueur d’espoir. Leur croissance reste honorable, avec un chômage en recul et des taux d’intérêt qui restent raisonnablement bas même à long terme. L’Inde aussi s’en sort bien, tout comme la Chine, même si sa croissance a subi un certain coup de frein. Les perspectives sont donc encourageantes. Mais le panorama serait encore meilleur si l’Europe et le Japon faisaient preuve de davantage de dynamisme.

– Près de 400 accords régionaux sont en vigueur aujourd’hui. Parmi ceux en devenir, on peut citer les traités transpacifique ou transatlantique entre Bruxelles et Washington, soit le plus grand projet de partenariat commercial de l’histoire. Sans compter les initiatives plurilatérales, comme TiSA (libéralisation des services), ou bilatérales. Cette concurrence vous préoccupe-t-elle?

– Non. Au contraire, je me réjouis de cette mosaïque de négociations. Ces démarches sont complémentaires aux nôtres. Car la libéralisation des échanges est contagieuse.

– Cela signifie aussi que la centralité de l’OMC tire à sa fin.

– Les efforts plus localisés de libéralisation s’effectuent généralement entre des partenaires ayant déjà des relations commerciales intenses. A l’OMC, nous offrons aux exclus des échanges mondiaux l’opportunité de participer au système. Bien qu’ayant connu une progression rapide et un degré d’ouverture des frontières souvent plus poussé qu’à l’OMC, les accords régionaux ou bilatéraux ne pourront jamais se substituer au système commercial multilatéral. D’une part, ces innombrables textes démultiplient certaines règles, comme les appellations d’origine, rendant toute harmonisation difficile. D’autre part, de nombreuses autres questions clés ne peuvent être traitées de manière efficace ailleurs qu’à Genève. Un bon exemple est l’accord de Bali sur la facilitation des échanges. Ou encore les enjeux liés aux subventions agricoles qui sont, par essence, multilatéraux. Les problèmes d’envergure mondiale, telles la discrimination ou la transparence, appelleront toujours à des solutions mondiales.