l’avis de l’expert

Pour affronter le siècle, l’OMC a besoin d’habits neufs

Née au XXe siècle, l’Organisation mondiale du commerce est encore largement tributaire de ses règles et de ses conflits douaniers. Or les échanges d’aujourd’hui ont complètement changé. Soit l’OMC s’adapte à ce nouveau monde, soit elle deviendra une institution secondaire. Par Richard Baldwin, de l’IHEID (Cet article a été publié dans «Globe», la revue de l’Institut de hautes études internationales et du développement)

Le monde a changé – mais pas l’OMC. Les flux transfrontières des biens, des investissements, des services, du savoir-faire et des personnes liés aux réseaux de production internationaux – en bref, la gestion de la chaîne d’approvisionnement – ont transformé le monde. L’OMC n’a pas suivi.

L’Organisation mondiale du commerce semble au contraire engluée dans un profond malaise. Incapable de conclure le Cycle de Doha en raison de conflits du XXe siècle sur les droits de douane et des obstacles posés au commerce des produits agricoles, l’OMC semble être tout aussi incapable d’aller de l’avant dans quelque domaine que ce soit. Les membres les plus indéfectibles de l’OMC commencent à chercher ailleurs les nouvelles règles nécessaires pour encadrer les échanges commerciaux du XXIe siècle.

Cet échec est paradoxal. Le malaise ne reflète en rien d’éventuels sentiments hostiles à la libéralisation des échanges. Bien au contraire, des membres de l’OMC – dont des pays comme l’Inde, le Brésil et la Chine qui l’ont pendant longtemps critiquée – ont réalisé une libéralisation massive du commerce, des investissements et des services au cours de la première décennie de ce siècle. Dans la pratique, les membres de l’OMC ont fait progresser les objectifs de libéralisation de l’OMC aux plans unilatéral, bilatéral et régional – pour ainsi dire à tous les niveaux, sauf au sein même de l’OMC.

Il est intéressant de noter que le malaise ne reflète pas non plus le manque de popularité de l’OMC. L’organisation continue à attirer de nouveaux membres, dont des nations puissantes comme la Russie, malgré le coût politique élevé encouru par l’adhésion. Enfin, il ne reflète pas un manque de pertinence de l’organisation: les membres ont de plus en plus recours au mécanisme de règlement des différends. En bref, dès lors qu’il s’agit des questions et des échanges commerciaux du XXe siècle, l’OMC a toute sa raison d’être.

Les problèmes de l’OMC tiennent davantage à l’émergence d’une nouvelle forme de commerce, intimement liée à la dissociation des activités de production (chaînes de valeur mondiales), qui a reconfiguré la géographie de la production mondiale. Et – puisque être partie intégrante d’une chaîne d’approvisionnement est la voie rapide vers l’industrialisation – cette dissociation est également au cœur de la croissance des marchés émergents qui a, à son tour, transformé la géographie de la demande mondiale. Dans cette configuration, le protectionnisme n’a pas sa place. En fait, les pays qui érigent des barrières verront les fabricants s’installer ailleurs, les excluant des chaînes d’approvisionnement mondiales. Les mesures protectionnistes sont devenues des mesures destructrices.

Les nouvelles formes d’échange ont besoin de nouvelles règles – de nouvelles disciplines qui aillent au-delà de celles de l’OMC. A ce jour, pratiquement toute la gouvernance nécessaire a été spontanément formulée sous forme d’accords commerciaux régionaux ou par le biais de réformes politiques unilatérales favorables aux entreprises, mises en œuvre par les pays en développement. Le véritable problème n’est donc pas tant un échec de l’OMC que l’érosion de sa centralité dans le système commercial mondial.

Dans ce contexte, l’OMC pourrait à l’avenir suivre l’une ou l’autre voie. Dans le premier cas de figure, l’organisation maintiendrait sa pertinence pour les échanges commerciaux du XXe siècle et les «règles de conduite» de base, mais n’aurait aucune pertinence pour le commerce du XXIe siècle, et toutes les questions de «nouvelle génération» seraient traitées ailleurs.

Selon ce premier scénario, qui semble être la trajectoire suivie actuellement par l’OMC, et dans sa version optimiste, l’organisation reste l’un des piliers de la gouvernance commerciale mondiale. Cette situation évoque la structure à trois piliers de l’Union européenne, dont le premier pilier (en bref, les disciplines convenues dans les traités précédant le Traité de Maastricht de 1992) a été suppléé par deux nouveaux piliers couvrant de nouveaux domaines de coopération. Dans la version pessimiste de ce scénario, l’absence de progrès sapera le soutien politique envers l’organisation et les infractions aux disciplines de l’OMC deviendront monnaie courante; en termes imagés, la bicyclette se couchera sur le côté une fois l’élan dissipé.

Dans le second cas de figure, la centralité de l’OMC est ravivée et l’organisation s’implique dans les questions commerciales du XXIe siècle, à la fois en élaborant de nouvelles disciplines multilatérales – ou du moins des lignes directrices générales – sur des questions telles que les garanties de l’investissement et en donnant une dimension multilatérale à certaines des nouvelles disciplines apparues dans les accords commerciaux régionaux.

Il existe de nombreuses variantes à ces perspectives d’avenir. L’engagement de l’OMC pourrait prendre la forme d’accords plurilatéraux par lesquels un sous-ensemble de membres de l’OMC souscrirait aux disciplines qu’ils contiennent. Plusieurs exemples, dont l’Accord sur les technologies de l’information (ATI) et l’Accord sur les marchés publics (AMP), incarnent cette approche. Il pourrait également prendre la forme d’un élargissement de l’ordre du jour du Cycle de Doha, de façon à inclure une partie des nouvelles questions qui sont aujourd’hui couramment prises en compte dans les accords commerciaux régionaux.

La réalité commerciale du XXe siècle est bien sûr encore présente, mais, si elle reste importante pour certains biens (par exemple, les produits primaires) et pour certains pays (les chaînes d’approvisionnement internationales sont encore rares en Amérique latine et en Afrique), l’aspect le plus dynamique du commerce actuel est le développement des chaînes de valeur internationales.

Le front sur lequel l’avenir de l’OMC paraît sombre est donc celui du commerce du XXIe siècle. Les demandes pour de nouvelles règles et disciplines régissant l’interaction entre commerce, investissement, services, propriété intellectuelle et mobilité des entreprises sont toutes formulées ailleurs qu’à l’OMC. Les pays en développement s’efforcent d’abaisser unilatéralement et au plus vite leurs droits de douane (en particulier sur les biens intermédiaires) et d’éliminer les barrières et autres entraves «appliquées après la frontière» aux liens entre commerce, investissements, services et propriété intellectuelle. La plupart des pays s’empressent de signer des traités bilatéraux sur les investissements qui incluent les disciplines du XXIe siècle. Ces évolutions ont très nettement érodé la centralité de l’OMC dans le système de gouvernance commerciale mondiale.

Les conséquences de ces évolutions sont évidentes. L’avenir de l’OMC consistera soit à rester sur la voie de garage du XXe siècle sur laquelle elle a été aiguillée, soit à collaborer de manière constructive et créative à l’éventail des nouvelles disciplines nécessaires pour sous-tendre le commerce du XXIe siècle.

Les problèmes tiennent à l’émergence d’une nouvelle forme de commerce, intimement liée à la dissociation des activités de production

Les nouvelles formes d’échange excluent toute mesure protectionniste. Elles nécessitent de nouvelles règles, de nouvelles disciplines multilatérales

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