Les déficits publics ne sont pas un phénomène récent. Comme le relève Sébastien Guex*, l'un des rares scientifiques à s'être penchés sur l'histoire des finances publiques, «les comptes de la Confédération, des cantons et des communes clôturent sur des soldes passifs pratiquement deux années sur trois depuis 1900». Dans les années 20-30, la dette de la Confédération équivaut à quelque 25% du PIB, soit à peu près autant qu'aujourd'hui. Sous l'impulsion de la guerre, elle grimpe à 47% en 1947 – ce qui n'empêche pas, cette même année, d'introduire l'AVS, souligne, non sans ironie, l'historien vaudois –, avant de redescendre à 35% en 1953 et à 25% en 1960, date à laquelle elle est de 9,6 milliards. Elle reste ensuite quasi constante. Elle se monte à 11,3 milliards en 1970.

La récession de 1975 marque un premier renversement de tendance significatif. La dette de la Confédération grimpe à 19,3 milliards, puis à 31,7 milliards en 1980, avant de se stabiliser grâce à la croissance économique. Les budgets publics affichent régulièrement des bénéfices. Mais c'est aussi une période de forte hausse des dépenses, ce qui a pour effet de freiner l'amortissement de la dette fédérale. Celle-ci continue de progresser. Elle atteint 38,5 milliards en 1990.

Puis, c'est le grand tournant. Le budget de la Confédération amorce sa descente aux enfers rouge vif. En 1991, le déficit cumulé de la Confédération, des cantons et des communes est déjà de 10 milliards, dont 2 pour la Confédération. En l'espace de deux ans, la dette fédérale se hisse à 55,3 milliards. En 1991, le Traité de Maastricht définit les critères financiers nécessaires à l'adhésion à l'UE. Le déficit des pouvoirs publics (Confédération-cantons-communes) ne doit pas dépasser 3% du PIB. L'endettement est plafonné à 60% du PIB. La Suisse est encore sous ces deux barres.

Le déficit abyssal de 7,8 milliards enregistré aux comptes 1993 explose comme une véritable bombe. Il dépasse le budget de 4,3 milliards. La Suisse ne respecte plus l'un des critères de Maastricht: le déficit cumulé des pouvoirs publics représente 3,7% du PIB. La dette cumulée, elle, monte à 43%. Celle de la Confédération poursuit son ascension: 66 milliards. Des mesures sont prises: approbation de la TVA, programmes d'assainissement. La forte poussée du chômage nécessite une réforme de l'assurance. La Confédération et les cantons doivent passer à la caisse. Ils doivent emprunter. Comme le taux d'intérêt de la Confédération est plus favorable, c'est elle qui finance les prêts des cantons. A partir de cette date, la dette fédérale fait l'objet d'une double comptabilité. La première, utilisée par l'Administration fédérale des finances, inclut les prêts. La seconde les exclut, car ces prêts apparaissent aussi au passif des cantons, de sorte que les organismes qui, comme l'Office fédéral de la statistique et le Secrétariat d'Etat à l'économie, calculent l'endettement cumulé Confédération-cantons-communes les déduisent de la dette fédérale afin de ne pas les compter à double.

Les mesures d'assainissement déploient leurs effets, mais les déficits restent profonds. La dette fédérale continue de croître. Elle atteint le record de 109,6 milliards en 1998 (105,3 sans les prêts cantonaux à l'assurance chômage), mais les critères de Maastricht sont respectés: les déficits publics absorbent 0,3% du PIB, l'endettement cumulé grimpe à 53%. Kaspar Villiger fixe le retour aux chiffres noirs par le biais de l'objectif budgétaire 2001. Il publie, en 1999, les lignes directrices des finances fédérales. Celles-ci visent à «stopper la spirale de l'endettement, avant de pouvoir réduire le montant de la dette».

Kaspar Villiger relance le projet de frein à l'endettement. Tombent les résultats des comptes 2000, qui font état d'un bénéfice inespéré de 4,5 milliards. Les partis sont d'accord de l'affecter en priorité à la réduction de la dette. Une commission du Conseil des Etats constate toutefois que le frein à l'endettement ne permet pas de le faire, car il prévoit de ne verser que les excédents extraordinaires sur un compte spécial! Elle décide de revoir le projet. A fin 2000, la dette fédérale est encore de 104 milliards. Sans les prêts de l'assurance chômage, elle est estimée à 99,5 milliards. En principe, ces prêts devraient être remboursés d'ici à fin 2003. Cela allégera la dette fédérale, mais celle-ci pourrait à nouveau être alourdie par d'autres opérations comptables, par exemple la prise en charge du déficit technique de la Caisse fédérale de pensions ou les restructurations de La Poste et des CFF.

* L'argent de l'État. Parcours des finances publiques au XXe siècle, Sébastien Guex, 1998, Editions Réalités sociales, 313 pages.

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