S’il y a un principe immuable qui régit les relations Suisse-Union européenne, c’est bien celui de la précaution. Depuis le rejet de l’EEE en 1992, rien n’a fondamentalement changé dans la politique d’intégration européenne de la Suisse. Et ce ne seront certainement pas les principes applicables aux solutions institutionnelles que vient de formuler le Conseil fédéral qui modifieront les objectifs et la trajectoire de la Suisse en matière de politique d’intégration européenne. Le Conseil fédéral a, en effet, proposé une base de réflexion qui sera examinée par les autorités politiques et les partenaires sociaux, avant d’être soumise à l’UE. Ceci avait été convenu lors de la visite à Bruxelles de la présidente Widmer-Schlumpf et du conseiller fédéral Burkhalter, le 20 mars dernier.

On l’a sagement oublié, les accords bilatéraux, arrivés par vagues successives dès 1994, étaient originairement destinés à lisser et à faciliter une éventuelle adhésion de la Suisse, un objectif stratégique que cette dernière a volontairement abandonné par la suite. Si bien que ces multiples accords, y compris l’Accord de libre-échange de 1972, sont maintenant l’unique base sur laquelle reposent les relations Suisse-UE. Pendant une longue période, ce cadre a essentiellement bien fonctionné – et il n’y en avait d’ailleurs pas d’autre envisageable. Et pourtant, depuis 2008, le paysage s’est modifié. L’UE a fait connaître sa volonté de voir ses relations institutionnelles avec la Suisse prendre une forme nouvelle. Elle l’a répété à de multiples reprises, la dernière fois le 20 mars, sans réaction suisse significative. Et voici que, peut-être avant cet été, la Suisse s’exprimera et fera savoir de quelle façon l’impasse institutionnelle, et au-delà la stagnation du quotidien bilatéral, pourrait trouver une solution. Progrès en vue ou printemps communautaire? Rien n’est moins sûr; mais attachons-nous d’abord au positif.

Le seul fait d’avoir pris la peine, même sous contrainte, d’ouvrir le débat et de promettre une réponse à l’UE est encourageant et laisse entrevoir qu’entendre les multiples invitations de l’UE peut aussi vouloir dire les écouter. La Suisse aurait pu choisir de diluer les demandes communautaires et de laisser le temps faire son œuvre, une façon d’opérer qui a la vertu de permettre de cesser de penser. Raisonnablement, le Conseil fédéral accepte d’entamer la discussion et d’inviter le pays à tracer ce qui pourrait être la voie la plus apte à stopper la lente érosion de la relation Suisse-UE. On a compris que les exhortations combinées de la Commission européenne et des Etats membres demandent une solution ou en tout cas appellent une réponse. Dans ce contexte, la décision du Conseil fédéral d’activer la clause de sauvegarde inscrite dans l’Accord de libre circulation des personnes n’est pas une bagatelle pour l’UE – c’est le moins que l’on puisse dire – et plus particulièrement pour les nouveaux Etats membres de l’Europe de l’Est, pour lesquels la consternation est grande.

Quant à la substance de ce que serait la réponse suisse, comme consignée dans le communiqué du Conseil fédéral du 25 avril, on peut prédire que les principes proposés seront reçus avec étonnement par l’UE. Le socle institutionnel envisagé par la Suisse, certes toujours à l’état de projet, est destiné à répondre aux quatre points que l’UE dit incontournables: une reprise dynamique du droit européen («l’acquis»), une interprétation homogène de cet acquis, la surveillance de son bon fonctionnement et enfin un contrôle juridictionnel. Des thèmes qui sont à l’étude en Suisse depuis au moins trois ans et qui n’ont toujours pas reçu de réponse définitive. Les propositions du Conseil fédéral vont ouvertement en sens inverse et suggèrent une approche qui privilégie le respect de la souveraineté suisse. Il n’est nullement question de créer des organes de surveillance ou des autorités judiciaires qui auraient une dimension supranationale.

Les propositions suisses partent de l’idée qu’une autorité nationale suisse, par exemple la Commission de la concurrence, pourrait être dotée de pouvoirs autonomes suffisants afin d’assurer la conformité avec le droit communautaire de celles des règles reprises par la Suisse. En cas de divergences d’interprétation, les parties pourraient saisir une instance d’arbitrage dont la mission serait de vérifier la proportionnalité des mesures de compensation prises par l’une ou l’autre des parties. Un même cheminement et un mécanisme de conciliation plus ou moins analogue, suivi d’une procédure d’arbitrage, sont proposés sur le plan du contrôle juridictionnel.

Quant aux aspects de la reprise du droit communautaire et à l’application homogène de ce droit, la proposition suisse semble coïncider avec la position communautaire. Il est vrai que, depuis 2009, la Suisse a de facto accepté le principe de la reprise du droit communautaire comme fondement aux accords bilatéraux. Par ailleurs, une jurisprudence constante du Tribunal fédéral est généralement caractérisée comme similaire ou identique à celles des tribunaux de l’UE. Il y a, dès lors, progrès sur plusieurs aspects ou, tout au moins, admission que les positions suisses et communautaires sont alignées sur le fond. En revanche, une asymétrie complète subsiste sur les concepts relatifs aux organes de surveillance et au contrôle juridictionnel. Cette radicalisation des approches institutionnelles n’est pas le résultat des seules élucubrations des juristes. Elle tire son origine d’une incapacité institutionnelle ou constitutionnelle de progresser et de faire violence à des principes tels que la démocratie directe et le fédéralisme; en bref des tranches inaliénables de souveraineté. Dans ces conditions, était-il bien utile et surtout nécessaire d’ouvrir le débat et de revenir auprès de l’UE avec des propositions institutionnellement inacceptables? Nous estimons que oui. Une réponse suisse, en quelque sorte hors sujet, vaut mieux qu’une absence de réponse. Les explications que donnera la Suisse dans quelques semaines ne satisferont sans doute pas l’UE. Ainsi, par exemple, la création d’une chambre UE au sein du Tribunal fédéral ou d’une nouvelle juridiction suisse spécialement destinée à régler les différends Suisse-UE. Elles auront cependant l’avantage de faire savoir, par écrit, où commencent et finissent les limites de la souveraineté suisse, une manière directe d’obliger l’UE à prendre l’initiative et à esquisser ses propres propositions. Un dogmatisme en chasse un autre. Et, par ailleurs, c’est là une thérapeutique de groupe utile, mais un exercice périlleux politiquement et économiquement, à ce stade, dans un climat d’extrême crispation.

Cependant, la véritable question se situe à un autre niveau de réflexion. La Suisse, partenaire privilégié de l’UE, pourra-t-elle poursuivre, sur les bases existantes, sa participation au marché unique de l’UE après avoir, qui sait, obtenu quelques autres avantages dans la nouvelle mécanique institutionnelle et, dès lors, espérer perpétuer un bilatéralisme économique réussi? Ou doit-on plutôt réfléchir dès maintenant à une approche non pas contraire mais différente, selon laquelle la Suisse, devant la détermination de l’UE à vouloir changer le modèle bilatéral, se verrait progressivement obligée de s’engager sur la voie et le traitement réservés aux pays tiers? Même si l’enfer bilatéral continue à être pavé de bonnes intentions – et le respect de la spécificité de la Suisse dans ses relations avec l’UE en est la composante principale –, il est impératif d’avancer dans un dialogue concret, sans précipitation et avec détermination. Les premières propositions du Conseil fédéral vont dans cette direction. Leur élaboration, puis leur mise en place, tant en Suisse que dans l’UE, seront une tâche redoutable.

On peut prédire que

les principes proposés en réponse aux demandes de l’Union seront reçus avec étonnement

Une réponse suisse,

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