La Commission des institutions politiques du Conseil national vient d'accepter à une courte majorité l'initiative de l'UDC visant à inscrire dans la Constitution la possibilité pour les communes d'accorder la nationalité suisse par le biais d'un scrutin populaire. Deux arguments ont prévalu: le respect de l'autonomie communale et le caractère démocratique d'une telle procédure. C'est sur ce dernier que j'aimerais proposer quelques réflexions.

Depuis deux siècles, l'idée de la démocratie s'est construite pour l'essentiel autour de trois piliers: souveraineté populaire, garantie des droits individuels et Etat de droit. Les droits individuels affirment que chaque individu dispose d'un certain nombre de droits attachés à sa personne et inaliénables, égaux pour tous. Ils constituent à la fois une protection contre l'Etat et contre d'autres individus. Un régime d'Etat de droit, quant à lui, signifie premièrement que l'appareil d'Etat, y compris ses dirigeants, est soumis comme n'importe quel citoyen à la loi, deuxièmement que la justice est rendue selon certaines procédures identiques pour tous, et troisièmement qu'il existe un système de lois hiérarchisé et cohérent. Ces trois piliers manifestent chacun l'un des aspects de la lutte contre l'arbitraire, arbitraire des puissants contre le peuple, arbitraire du collectif contre l'individu, arbitraire de l'Etat contre les individus enfin.

L'argumentation consistant à dire que l'attribution de la nationalité par les citoyens est démocratique escamote ces deux derniers piliers, pour n'identifier la démocratie qu'à la souveraineté populaire. J'aimerais donc brièvement expliquer en quoi cette procédure est, rigoureusement parlant, violemment antidémocratique et pourquoi il faut s'y opposer.

Les naturalisations par les urnes violent un certain nombre de droits fondamentaux, dont les étrangers jouissent au même titre que les citoyens. Il s'agit, en tout premier lieu, de la protection contre l'arbitraire, de l'égalité devant la loi, du droit de recours et de la protection de la sphère privée. Si les citoyens d'une commune refusent de naturaliser quelqu'un, leur décision ne peut être motivée et ne peut faire l'objet d'un recours, ce qui en fait une décision arbitraire. Elle est également inégalitaire puisque chaque commune, lors de chacun de ses votes, peut décider selon les critères qui lui plaisent. Selon la conjoncture, une personne admise hier ne le sera plus demain, pour des raisons qui ne peuvent être justifiées.

Le niveau d'information dont on dispose sur les candidats à la nationalité pose lui aussi problème. Soit il est trop faible pour prendre une décision informée, puisque des faits importants les concernant ne sont pas accessibles aux citoyens et la décision devient arbitraire, soit il est trop important, parce que la divulgation de telles informations auprès de toute la population relève d'une violation de la sphère privée. Il ne s'agit pas de détails juridiques, mais d'entorses majeures à deux principes démocratiques fondamentaux. Il serait tout aussi choquant de voir étalées sur la place publique des informations personnelles sur les candidats que de revenir au système condamné par le Tribunal fédéral, dans lequel les décisions se prenaient sur la seule consonance de leur nom. Dans ces conditions, seule une commission de citoyens, tenue à la confidentialité, ou des fonctionnaires peuvent valablement prendre ce genre de décisions.

Dans une démocratie, les normes sont hiérarchisées. Un règlement ne peut contrevenir à une loi, qui ne peut elle-même contredire une disposition constitutionnelle. La source de la légitimité de tout l'ordre juridique est évidemment le peuple, mais cela ne l'autorise pas pour autant à se déjuger lui-même. Qu'une décision soit prise par le peuple ne suffit pas à lui garantir son caractère démocratique, car s'il arrive qu'elle contredise la Constitution, elle contreviendra à cet autre principe démocratique fondamental qui affirme la prééminence de la Constitution. La légitimité populaire des naturalisations par les urnes contredit la légitimité populaire de la Constitution, et cette dernière doit prévaloir en toute circonstance.

L'Etat de droit postule que les lois sont générales et abstraites, qu'elles s'appliquent donc à tous de manière indifférenciée, ou que toute différenciation doit être validée par la loi elle-même et respecter les normes constitutionnelles. Une décision, fût-elle populaire, ne peut déroger à ce principe. La souveraineté populaire s'exerce sur les lois, sur des principes généraux, et non sur des décisions particulières, comme l'avait déjà rappelé Rousseau. Ces dernières relèvent soit des tribunaux, soit de l'administration, soit de tout autre organe capable de justifier ses décisions, et contre lesquelles il est possible de faire appel. Ce n'est pas le peuple qui juge les criminels, ce n'est pas lui qui autorise la création d'une entreprise, ce n'est pas lui non plus qui contrôle les excès de vitesse sur les routes, mais c'est lui qui, à chaque fois, a décidé des règles selon lesquelles toutes ces décisions seront prises.

La portée politique de la naturalisation est évidente, c'est l'acte par lequel une communauté accepte un nouveau membre en son sein, et il ne faut en aucun cas la minimiser. Cependant, elle ne réside pas dans chacune des décisions individuelles de naturalisation, mais bien dans les lois et les règlements qui en définissent les modalités. Ce n'est pas le fait que telle personne devienne Suisse qui est politique, mais les conditions selon lesquelles elle pourra, ou ne pourra pas, le devenir. Ces conditions n'interdisent pas nécessairement toute interprétation de la part des personnes prenant la décision de naturalisation, je pense en particulier au degré d'intégration, qui ne peut qu'être évalué subjectivement, mais qui doit en revanche faire l'objet d'une explication, d'une justification, qu'il est ensuite possible de contester devant une autre juridiction. Dire que la naturalisation ne peut se faire par un vote ne signifie pas qu'elle devienne automatique et purement administrative. C'est, au contraire, dire qu'elle doit se dérouler selon certaines procédures équitables, qui seront les mêmes pour tous les candidats. Cela s'appelle l'égalité devant la loi et c'est aussi un principe démocratique fondamental.

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