Opinion

La complexe mise en œuvre du droit à l’autodétermination

Kurdes et Catalans votent cette semaine au sujet de l'indépendance de leur région. Nicolas Levrat, directeur du Département de droit international à l’Université de Genève, revient sur les difficultés et les risques liés à l'exercice du droit à l’autodétermination

Cette semaine, hasard du calendrier, deux peuples décident par la voie la plus démocratique qui soit, le référendum, d’exercer leur droit à l’autodétermination. Les Kurdes, lundi dernier en Irak, et les Catalans, dimanche prochain en Espagne.

Que le droit à l’autodétermination existe, personne ne saurait en douter. Ce droit est inscrit à l’article premier de la Charte des Nations unies. Il constitue aussi l’article 1er commun aux deux Pactes onusiens sur les droits de l’homme de 1966. Ces traités internationaux et les droits qu’ils reconnaissent et garantissent sont acceptés par la presque totalité des Etats du monde, et en particulier par les Etats européens.

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C’est ce droit qui permet aux Suisses de ne pas participer à l’Union européenne, ou aux Britanniques de décider d’en sortir. C’est aussi ce droit qui a permis aux Croates, Estoniens, Lettons, Lituaniens, Slovaques, Slovènes ou Tchèques de constituer, dans les années 1990, leurs Etats nationaux, lesquels ont d’ailleurs depuis tous choisi de rejoindre l’Union européenne.

«Tous les moyens de défense de l’Etat ne sont pas légitimes»

L’exercice du droit à l’autodétermination, s’il est indiscutablement légitime, n’en est pas moins compliqué, pour ne pas dire contrarié dans la pratique. Ainsi, sans surprise, les Etats sur les territoires desquels vivent un ou plusieurs peuples désireux d’exercer leur droit à l’autodétermination considèrent la demande de l’organisation d’un référendum comme illégale, car elle porte atteinte à l’ordre constitutionnel établi. Les Etats existants luttent contre la matérialisation de ce droit qui remet en cause leur projet national, en l’espèce irakien ou espagnol. Bien sûr, la mobilisation pour la sauvegarde du projet national, irakien ou espagnol, est légitime, tout autant que le droit à l’autodétermination des Kurdes ou des Catalans. Ce n’est pas pour autant que tous les moyens de défense de l’Etat national existant sont légitimes.

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Ainsi, nier le caractère démocratique et politique de ce processus, et le transformer en démonstration de force du pouvoir central, sous le couvert de la défense de la légalité constitutionnelle existante, c’est autant priver les citoyens catalans et kurdes de leur droit à un projet national que retirer aux citoyens irakiens et espagnols la charge d’assurer la poursuite du projet national existant, dans un cadre démocratique.

Que le projet national irakien soit défaillant – rappelons que ce pays a été victime d’une intervention militaire étrangère, une invasion, toujours en cours, qui a provoqué la mort de 190 000 à 650 000 Irakiens (selon les sources), et que le régime politique n’y est pas vraiment stabilisé –, cela n’étonne guère. Que le gouvernement de Mariano Rajoy et les juges constitutionnels espagnols mettent en scène par leurs décisions de ces derniers jours la faillite du projet national démocratique dont l’Espagne s’était dotée au sortir du franquisme, voilà qui est affligeant.

«Un traquenard judiciaire»

L’indigne instrumentalisation de la justice constitutionnelle espagnole, qui conduit celle-ci à incriminer personnellement plus de 700 maires de communes catalanes ou la présidente du parlement catalan pour l’exercice de leurs mandats démocratiques, soulève de sérieuses questions au regard du respect des valeurs au fondement de l’Union européenne (article 2 TUE) et de la Convention européenne des droits de l’homme, notamment de son article 6.

Ce traquenard judiciaire a été préparé par une modification législative – d’ailleurs adoptée par une procédure d’urgence ni plus ni moins légitime que celle qu’a utilisée le parlement catalan pour adopter la loi sur le référendum d’autodétermination – d’octobre 2015, dont le caractère extraordinaire a attiré l’attention de la Commission pour la démocratie par le droit du Conseil de l’Europe.

Il s’agit, si ce n’est sur la forme, du moins sur le fond, d’une législation d’exception mise en place pour incriminer les élus indépendantistes catalans

Celle-ci, dans son avis sur cette loi, indique que «presque tous les interlocuteurs de la délégation de la Commission ont dit que l’adoption des modifications s’expliquait politiquement par l’existence du mouvement indépendantiste catalan». C’est donc, si ce n’est sur la forme, du moins sur le fond, une législation d’exception mise en place pour incriminer les élus indépendantistes catalans.

Ce choix d’une posture légaliste/constitutionnelle, qui va même jusqu’à prévoir la possibilité de la substitution des autorités catalanes par le gouvernement national en vertu d’une décision de la Cour constitutionnelle, en violation de la procédure prévue à cette fin par l’article 155 de la Constitution de 1978, est intenable. La Cour constitutionnelle, saisie par le gouvernement basque pour vérifier la constitutionnalité de cette procédure extraordinaire, a jugé (en étant juge et partie) que cette nouvelle procédure, contraire à la Constitution, était «sans rapport avec le système de surveillance des collectivités autonomes institué à l’article 155 de la Constitution, et qu’en conséquence, elle ne le dénaturait pas». Non, elle ne le dénature pas, elle le remplace, en violation de la Constitution!

«Pas viable pour un Etat démocratique»

Cette fuite préméditée du terrain politique vers le terrain juridique n’est pas viable pour un Etat démocratique européen. Comme le dit la Commission pour la démocratie par le droit du Conseil de l’Europe dans son avis déjà cité du 13 mars 2017, «il serait souhaitable de revenir sur l’attribution de la responsabilité générale et directe de l’exécution des décisions de la Cour constitutionnelle à la Cour elle-même pour promouvoir la perception que la Cour agit en tant qu’arbitre impartial, le juge des lois». En termes très mesurés et diplomatiques, les membres indépendants de cette Commission respectée du Conseil de l’Europe disent que cette procédure particulière jette un doute sur l’impartialité de la Cour constitutionnelle espagnole lorsqu’elle agit sur la base de ces dispositions nouvelles. C’est grave et sérieux.

Est-ce que pour autant les autorités catalanes élues avec un mandat clair concernant l’indépendance de la Catalogne peuvent durablement ignorer le cadre de la légalité? Certainement pas non plus. La légitimité du vote populaire (pour autant que le scrutin puisse avoir lieu et que le résultat soit favorable à l’indépendance, deux conditions loin d’être acquises), dans une démocratie constitutionnelle européenne contemporaine, doit se réconcilier avec les exigences du respect de l’Etat de droit et des droits fondamentaux. Le problème actuel, tant de l’Espagne que de la Catalogne, est qu’elles invoquent à l’appui de leurs projets nationaux respectifs et concurrents des sources de légitimité distinctes, l’une comme l’autre incomplète.

Détruire 9 millions de bulletins de vote ne rend pas moins légitime l’exercice du droit à décider des Catalans

La situation est-elle alors insoluble? Bien sûr que non; comme le disait l’homme politique québécois Robert Bourassa, «le politique, c’est l’art de concilier les contraires». Il faut donc revenir au politique. Est-il encore temps de le faire avant le 1er octobre, dans trois jours? Bien sûr que non; la consultation démocratique devra donc avoir lieu. Et la négociation, inévitable, aura lieu après. La consultation démocratique légitimera-t-elle le projet national catalan? On peut en douter, les conditions d’une consultation démocratique effective n’étant probablement pas réunies. Cela étant, détruire 9 millions de bulletins de vote ne rend pas moins légitime l’exercice du droit à décider des Catalans. Le gouvernement espagnol essaie juste de dégrader les modalités de réalisation du droit des Catalans à l’autodétermination, plutôt que d’essayer d’inscrire ce droit dans un projet national espagnol. Peut-être les Catalans en seront-ils réduits à s’exprimer dimanche 1er octobre sans bulletins de vote (détruits par Madrid), ni locaux de vote (bloqués par la police au service de la justice constitutionnelle espagnole). Ils le feront alors à main levée, sur les places de chacune des communes de Catalogne. Nous appelons cela, en Suisse, des Landsgemeinde. Et ce serait bien évidemment des votes démocratiques.

En tout état de cause, il sera nécessaire d’entreprendre la refondation d’un projet d’autodétermination viable, soit d’une nation espagnole au sein de laquelle Andalous, Basques, Catalans, Galiciens et autres nationalités telles que reconnues par l’article 2 de la Constitution de 1978 trouvent leur place. Ou alors, en cas d’incapacité d’une nation espagnole de se légitimer démocratiquement, d’admettre l’émergence d’une nation catalane nouvelle, pour autant que l’exercice démocratique de leur droit à l’autodétermination par les Catalans conduise à ce résultat.

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