Opinion

Concordat sur les jeux d’argent: la démocratie bafouée

OPINION. Le concordat intercantonal sur les jeux d’argent que les cantons s’apprêtent à adopter en catimini est une honte à nos institutions, explique l’avocat Daniel Perren. Il s’agit selon lui d’un monstre juridique qui bafoue tous les principes de l’Etat de droit et dont pratiquement tous les dispositifs violent un ou plusieurs principes constitutionnels

Les Suisses ne manquent jamais de vanter leurs institutions démocratiques, qui seraient inégalables. Pourtant, il y a parfois loin du désir à la réalité. C’est ce que montre le concordat intercantonal sur les jeux d’argent que les cantons s’apprêtent à adopter en catimini. Pour situer les choses: le 10 juin dernier, le peuple a adopté la nouvelle loi fédérale sur les jeux d’argent, qui délègue aux cantons la tâche d’instituer un régulateur chargé d’autoriser et de surveiller les loteries et paris sportifs ainsi que les jeux d’adresse.

Une conférence des conseillers d’Etat chargés de ces questions a donc concocté un projet de concordat, mis en consultation jusqu’au 15 octobre 2018, qui institue le régulateur mais qui prévoit aussi d’institutionnaliser ladite conférence des conseillers d’Etat sous forme d’une corporation de droit public, de créer un tribunal des jeux d’argent et d’établir une fondation destinée à distribuer une part du bénéfice des loteries aux instances sportives.

Malheureusement, le texte qui va être soumis aux parlements cantonaux pour approbation est problématique. Il s’agit à la vérité d’un monstre juridique qui bafoue tous les principes de l’Etat de droit et dont pratiquement tous les dispositifs violent un ou plusieurs principes constitutionnels. Les tares en sont si nombreuses qu’on ne peut évoquer ici que les plus criantes.

Les cinq tares du concordat

1. La nouvelle loi sur les jeux d’argent prévoit des conditions identiques pour l’exploitation des loteries et paris et celle des jeux d’adresse, à cette seule différence que les exploitants de ces derniers n’ont pas l’obligation de verser leurs bénéfices à des œuvres d’utilité publique. Pourtant, le concordat prévoit un régime de faveur à l’égard des exploitants de jeux d’adresse. Il les exonère de toute participation à l’effort de lutte contre le jeu excessif. Seules les deux grandes sociétés de loteries (Loterie Romande et Swisslos) sont en effet assujetties à une taxe de 0,5% prélevées à cette fin sur leur chiffre d’affaires.

Pourquoi un tel passe-droit, alors que les risques d’addiction sont les mêmes pour les jeux d’adresse? Mystère. C’est en tout cas une violation flagrante du principe constitutionnel d’égalité de traitement. De même, seules les deux sociétés de loteries sont astreintes à constituer le capital du régulateur, les futurs exploitants de jeux d’adresse en étant dispensés, de manière tout aussi injustifiable.

2. Le tribunal des jeux d’argent pose des problèmes particulièrement graves, au premier titre desquels la nomination des juges. En Suisse, tous les juges sont élus soit par le parlement, soit par le peuple. C’est un moyen de garantir leur indépendance. Pourtant, le concordat prévoit leur nomination par la conférence des conseillers d’Etat. Seront ainsi violées les 26 Constitutions cantonales. Sans compter que ce mode de faire, opaque et quasiment secret, ouvre la voie à tous les dérapages et à tous les abus.

Quand comprendra-t-on que notre pays n’est pas à l’abri des turpitudes humaines? Presque aussi préoccupant est le fait que ce nouveau tribunal est intégré dans la corporation dont l’assemblée générale est formée des conseillers d’Etat chargés des jeux d’argent. On ne voit pas comment ce type d’organisation pourrait garantir effectivement l’indépendance des juges.

Que l’intégralité d’un projet, approuvé par 26 conseillers d’Etat, jette aux orties les fondements de note ordre étatique, cela donne le tournis

3. Le projet prévoit que les instances crées par le concordat édictent une série de règlements, relatifs à leur organisation, au personnel et aux rémunérations. Il ne consacre pas un mot au secret de fonction, à l’assermentation des juges, à leur surveillance, et aux sanctions disciplinaires. En d’autres mots, le projet crée une administration et une justice intercantonales hors sol en les invitant à s’auto-organiser. Cela ne tient simplement pas la route. Ces sujets ne peuvent être traités que dans une loi, débattue et adoptée par les parlements, ce qui a été rappelé à plusieurs reprises par le Tribunal fédéral.

4. Finalement, cet édifice n’est soumis à aucun contrôle. Dans notre Etat de droit, les Constitutions fédérale et cantonales prévoient que tout exécutif, toute institution publique décentralisée et toute administration sont soumis à la haute surveillance du parlement. D’autres mécanismes d’enquêtes internes existent, destinés à détecter les dysfonctionnements, comme la Cour des comptes à Genève. Pourtant, les institutions du concordat devraient vivre en vase clos, échappant à tout œil extérieur, sans devoir rendre de comptes à personne. Le scandale tout chaud de CarPostal devrait convaincre les plus réticents que pareille aberration ne peut être tolérée.

5. La loi fédérale sur les jeux d’argent prohibe l’imposition des loteries et paris sportifs. Pourtant, le concordat prévoit de financer le ménage des conseillers d’Etat chargés des jeux d’argent par prélèvement d’une «redevance» annuelle sur les deux sociétés de loteries. Cette ponction serait le prix du monopole des jeux de loteries qui leur est accordé. Mais l’argument ne tient pas. D’abord, ce n’est pas prévu par la loi. Ensuite, on ne peut parler de prix lorsque le montant à payer dépend du bon vouloir de celui qui le prélève. Les conseillers d’Etat fixent la «redevance» en fonction de leur budget de fonctionnement, économe ou dispendieux à leur choix. Il s’agit bien d’un impôt déguisé, qui viole le droit fédéral.

A moins que l’indignation se lève

Il est dans l’ordre des choses qu’un projet législatif puisse parfois comporter une informalité constitutionnelle, généralement réparée par le parlement. Mais que l’intégralité d’un projet, approuvé par 26 conseillers d’Etat, jette aux orties les fondements de note ordre étatique, cela donne le tournis. Le pire, c’est que, s’agissant d’un concordat, les parlements cantonaux n’ont que le choix de dire oui ou non. Et pour ne pas bloquer les autres cantons, chacun à tendance à pencher vers le oui. Ainsi le risque est grand de voir cette honte à nos institutions entrer en vigueur. A moins que l’indignation ne se lève…

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