La proposition du Conseil fédéral, confirmée le 4 mars 2016, de mettre en œuvre l’article constitutionnel sur l’immigration par une clause de sauvegarde – consensuelle si possible, unilatérale s’il le faut – n’a pas surpris grand monde. Plus surprenant en revanche est que le Conseil fédéral ne dit mot sur l’initiative RASA («Sortir de l’impasse»), déposée fin octobre 2015, qui demande l’abrogation de cet article. Cela pose la question délicate de savoir comment le Conseil fédéral doit se comporter à l’égard de cette initiative. Est-il tenu de s’y opposer? Pourrait-il l’approuver?

Un bref regard en arrière: suite au rejet de l’EEE en décembre 1992, la Suisse a réussi à conclure avec l’UE et les Etats membres les accords bilatéraux dont le cœur est l’Accord sur la libre circulation des personnes de 1999 (ALCP), qui a été approuvé par le peuple à plusieurs reprises. Dans la campagne référendaire de 2013 sur l’initiative contre l’immigration de masse, le Conseil fédéral était donc obligé de s’opposer à celle-ci, tant il est vrai qu’elle remettait ouvertement en cause cet accord, même si les initiants le niaient.

Le conseil fédéral doit faire volte-face

Le résultat de la votation du 9 février 2014 a obligé le Conseil fédéral à faire volte-face. Il doit maintenant justifier vis-à-vis de l’extérieur et à l’intérieur ce qu’il a combattu naguère, à savoir la gestion autonome de l’immigration au moyen de contingents, de plafonds annuels et de la préférence nationale. C’est ce qu’il a fini par faire tant bien que mal avec la proposition d’une clause de sauvegarde unilatérale et diverses consultations au niveau de l’EU. Un premier revers est venu du Tribunal fédéral qui a rappelé qu’une clause de sauvegarde unilatérale, n’étant pas conforme à l’ALCP, ne pourrait être appliquée que moyennant la dénonciation préalable de celui-ci. Le deuxième revers, que nous attendons aussi sagement que l’agneau attend son sacrifice, viendra après le référendum «Brexit» du 23 juin: l’échec d’une solution à l’amiable sur les limitations quantitatives de l’immigration, clairement exigées par l’art. 121a Cst.

Dans ces conditions, la constitution n’exige plus du Conseil fédéral de soutenir et de mettre en œuvre par tous les moyens le vote du peuple du 9 février 2014. Puisque l’art. 121a Cst. ne peut pas être mise en œuvre sans que l’ALCP soit renégocié et, en cas d’échec, ne peut pas être appliqué sans dénonciation de cet accord, il est devenu lettre morte, ce dont les initiants sont seuls responsables. Nous avons donc touché le fond de l’impasse.

Il est vrai que le Conseil fédéral n’aurait pas pu soumettre aux chambres un projet d’abrogation de l’article constitutionnel sur les contingents, pas plus que le parlement ou les partis, car ils sont tenus de respecter et de mettre en œuvre le vote du 9 février 2014. Le peuple en revanche, qui peut revenir en tout temps sur ses propres décisions, a introduit cette proposition dans le processus politique en déposant l’initiative RASA. Le Conseil fédéral doit maintenant se déterminer sur celle-ci. La loi lui donne un an après l’aboutissement de l’initiative pour soumettre au parlement un projet d’arrêté, délai qui se prolonge de six mois s’il propose un contre-projet. Le parlement peut commencer à délibérer avant que le Conseil fédéral ne lui ait soumis son projet.

Il faut considérer le contexte

Ce faisant, le Conseil fédéral et les chambres doivent prendre en considération l’ensemble de la situation, et pas seulement le résultat serré du vote du 9 février 2014. Puisque l’art. 121a Cst. ne peut pas être mis en œuvre sans dénonciation de l’ALCP, l’initiative RASA, conçue comme plan B, se présente soudainement comme plan A: une solution meilleure et plus simple pour sauvegarder les bilatérales et rétablir la sécurité de droit que celle qui consiste à abroger cet article n’est tout simplement pas en vue.

Dès lors, le seul argument en faveur d’un contre-projet est l’idée, fort répandue mais erronée, que l’on ne saurait reprocher au peuple d’avoir mal voté le 9 février. D’un côté le peuple, qui n’est pas au-dessus de tout, est susceptible de prendre, lui aussi, de mauvaises décisions. De l’autre côté, il faut reconnaître que, en ce 9 février 2014, le peuple a été lourdement et délibérément trompé par les initiants, qui n’ont pas cessé de prétendre qu’une acceptation de l’initiative contre l’immigration de masse ne menacerait pas les accords bilatéraux. Enfin et surtout, tant le peuple que le Conseil fédéral et les chambres peuvent toujours arriver à la conclusion qu’il vaut mieux revenir sur une décision antérieure que de se forcer à la mettre en œuvre sans conviction ni perspectives.