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Les députés suppléants sont-ils des députés comme les autres?

Du Jura à Genève en passant par le Valais et Neuchâtel, on trouve des députés suppléants dans presque tous les cantons romands (et aux Grisons). Leurs attributions et mode d’élection varient d’un canton à l’autre. Quel rôle jouent-ils dans notre démocratie? L’analyse de Renaud Vuignier, doctorant et assistant à l’IDHEAP et à l’Université de Lausanne

Les députés suppléants sont-ils des députés comme les autres?

En Suisse romande, quatre cantons possèdent désormais des députés suppléants dans leurs parlements. Après les cantons du Valais, de Neuchâtel et du Jura, c’est le canton de Genève qui a récemment adopté le statut de suppléant dans sa nouvelle Constitution. Au niveau suisse, outre le canton des Grisons, ces quatre cantons font figure d’exceptions.

La suppléance est souvent considérée comme secondaire par ­rapport à d’autres éléments de ­réforme et fait peu parler d’elle. Cependant, les systèmes de suppléance font actuellement débat. En Valais, dans le cadre des réformes institutionnelles dites R21, une discussion sur leur nombre et leur statut est en cours. Dans le canton de Genève, un système de suppléance vient d’être introduit et soulève déjà quelques questions d’importance.

A chaque canton ses spécificités

Chaque canton possède ses ­règles spécifiques, ses logiques institutionnelles et son contexte propre. Le canton du Valais, qui connaît le statut de suppléant ­depuis 1840, possède un nombre de suppléants égal à celui des députés. A l’instar du canton des Grisons, l’élection des suppléants a lieu sur des listes séparées de celles des députés.

Le canton de Genève, qui connaît le statut de suppléant depuis novembre dernier, a lui choisi de donner le statut de suppléant à des candidats ayant obtenu le plus de suffrages après le dernier élu d’une liste électorale, comme dans les cantons de Neuchâtel et du Jura. Ces suppléants sont également ap­pelés «viennent-ensuite».

En termes de légitimité démocratique, la différence de mode d’élection a son importance. Au-delà de cet élément, il semble intéressant de mettre en parallèle, d’une part, le développement historique et les débats actuels sur la question de la suppléance en Valais et, d’autre part, la situation de Genève, qui vient tout juste d’instaurer ce système.

Mêmes droits

Le système de suppléance valaisan a évolué et évolue encore, à petits pas, et de façon pragma­tique, en fonction des besoins et des personnes en place au moment des réformes. Un système pratique (présence de remplaçants) est devenu une tradition à laquelle on n’ose toucher, de peur de rompre des équilibres atteints au prix de grands efforts. Les suppléants ont cependant gagné ­petit à petit en importance, de manière parfois informelle.

A l’heure actuelle, les 130 suppléants que compte le canton du Valais ne sont pas seulement là pour remplacer, pour s’assurer que les sièges en plénum ou lors de séances de commission soient occupés, mais bel et bien pour exercer une réelle fonction politique. Non seulement ils ont formellement les mêmes droits et devoirs que les députés, mais, à l’exception des trois commissions de haute surveillance (justice, gestion et finances), ils ­peuvent siéger dans des commissions permanentes tout au long d’une législature.

La consultation en cours concernant les réformes institutionnelles R21 qui occuperont prochainement le parlement et sur lesquelles le peuple valaisan ­devra sans doute s’exprimer en 2015 permet de repenser la ­structure et le fonctionnement du système politico-institutionnel du canton. Elle pose entre autres des questions sur le statut et la fonction de suppléant.

Réduire le nombre de suppléants

Bien que l’existence même d’un système de suppléance semble très peu menacée, celui-ci pourrait connaître quelques changements de taille. En effet, le nombre de suppléants est notamment débattu. Une réduction de moitié serait possible, en fonction du nouveau découpage territorial choisi dans ce même paquet de réformes (une des propositions vise à diminuer le nombre des circonscriptions pour l’ensemble du canton de 13 à 6 par exemple).

Un autre sujet de discussion porte sur le statut du suppléant. D’aucuns envisagent de passer à un système de «réelle suppléance», en passant symboli­quement à la dénomination de suppléants députés au lieu de députés suppléants. Il s’agirait de maintenir une élection sur liste séparée mais d’introduire un ­statut différent de ce qu’il est actuellement. Le but étant que le Grand Conseil ne compte pas de facto 260 députés mais 130 députés et, au second plan, un nombre de suppléants. Concrètement, le suppléant ne pourrait par exemple plus siéger dans une commission permanente durant toute une législature.

Pourquoi changer ce qui existe ?

Le débat est donc ouvert et il sera certainement animé. Changer le système de suppléance actuel signifie notamment toucher à l’attachement à un certain type de parlement de milice, à la représentation des petites com­munes et de milieux socioprofessionnels divers et variés, à une grande pluralité des âges et des opinions, à la répartition de la charge de travail des parlementaires. Tout sera affaire de compromis…

Ou alors de maintien du statu quo car, pour reprendre les propos d’un parlementaire ­valaisan en 1875: «Pourquoi changer ce qui existe? […] Puisque nous nous sommes trouvés bien dans ce système très réputé, très démocratique, gardons-le.»

Un argument intéressant, bien que rarement évoqué, est la ca­pacité du système de suppléance valaisan à politiser davantage la population et à inciter une participation accrue des citoyens aux décisions politiques. En effet, un rapport de plus de un représentant au parlement pour 1000 citoyens assure une certaine politisation et incite au débat. Mais 260 élus, est-ce raisonnable pour un canton dont le nombre d’habitants est celui d’une ville comme Zurich?

A Genève

Dans le canton de Genève, la suppléance n’est plus débattue, étant donné qu’elle vient tout juste de faire son apparition. Doté d’une nouvelle Constitution, acceptée en votation en 2012, le canton compte désormais 17 suppléants au sein de son Grand Conseil, leur nombre étant établi en fonction de la quantité de sièges des groupes en commission.

Cette nouveauté est presque passée inaperçue au vu des nombreux autres changements apportés simultanément. Pas totalement inaperçue tout de même. En effet, Thierry Tanquerel, professeur à l’Université de Genève qui était membre de l’Assemblée constituante, dénonce le mode de sélection de ces suppléants, qui constituerait une entorse à la Constitution, laquelle exige une élection des membres du Grand Conseil de manière proportionnelle. Le système actuel pourrait effectivement permettre à des partis dont le score électoral est très différent d’obtenir le même nombre de suppléants. Aucun recours n’a pour l’heure été déposé par des partis lésés.

La suppléance au parlement est donc appelée à faire encore parler d’elle. Rappelons d’ailleurs que plusieurs cantons ont évalué la possibilité d’adopter un tel ­système et qu’au niveau fédéral un postulat avait été déposé en ce sens. Comme l’a montré le cas du Valais, le rôle réel exercé par les suppléants dépendra en grande partie de leur engagement concret et de l’utilisation, dans un contexte de parlement de milice, de la marge de manœuvre à leur disposition au-delà des règles formelles.

Le canton du Valais, qui connaît le statut de suppléant depuis 1840, possède un nombre de suppléants égal à celui des députés

Doctorant et assistant, IDHEAP, Université de Lausanne

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