C'est la crise en Amérique latine qui propulse la Banque au premier plan de la réforme économique. Ce sont les conséquences sociales des politiques d'ajustements qu'elle a impulsées qui vont l'obliger à s'intéresser à un domaine dont elle était jusque lors absente: la protection sociale et plus particulièrement le domaine des pensions.

Pour l'Amérique latine, la crise sévère des années 1980 provoque un réexamen complet des politiques développementalistes poursuivies depuis les années 1960. Le consensus de Washington célèbre les vertus du marché et de la globalisation, la nécessité d'ouvrir largement les frontières, le caractère pernicieux des activités étatiques, la nécessité pour les gouvernements d'adopter des politiques monétaristes et de combattre tous les excès budgétaires. Dans la droite ligne de la nouvelle argumentation économique, la Banque contribue à imposer des mesures d'austérité extrêmement sévères, une réorientation de la production vers l'exportation et un programme de dérégulation et de privatisation des activités étatiques et de coupes dans les budgets sociaux.

Dans un premier temps, les recommandations sont essentiellement d'ordre macro-économiques. Mais dès la fin des années 1980, le domaine de la protection sociale devient un des domaines privilégiés d'intervention de la Banque. Et, dans ce secteur comme ailleurs, les recommandations de la Banque puisent largement dans le nouveau credo néolibéral. Les politiques de protection sociale des travailleurs, défendues par l'Organisation internationale du travail, sont l'objet d'une intense campagne de délégitimation. La Banque mondiale propage un nouveau programme de politique sociale dont les points forts sont: la privatisation des régimes de pensions (le Chili devient le modèle à suivre), une moindre sécurité sociale pour les classes moyennes et le ciblage de la protection sociale au bénéfice des plus démunis. Les pays en voie de développement et les ex-pays communistes deviennent le laboratoire d'expérimentations de réformes de la protection sociale. Aujourd'hui, ce consensus de Washington tend à s'effriter. Reste que la nouvelle doctrine n'en continue pas moins de défendre un modèle de privatisation des régimes de pensions dont la valeur est pour le moins problématique.

La Banque mondiale est entrée en force dans le débat avec la publication en 1994 du rapport «Eviter la crise du vieillissement». Ce rapport constitue tout à la fois une condamnation sans équivoque des régimes publics de pensions et la promotion d'une nouvelle orthodoxie, passant par l'instauration de plans capitalisés à cotisations définies gérés par le secteur privé, en lieu et place de régimes collectifs par répartition à prestations définies gérés par le public ou les partenaires sociaux, aussi communs en Amérique latine qu'en Europe occidentale.

L'objectif redistributif, préconisé traditionnellement par le BIT et les professionnels de la sécurité sociale, est condamné par les experts de la Banque au nom des dysfonctionnements inhérents aux systèmes publics de pensions.

Selon elle, ces systèmes:

– imposent des contributions sociales élevées qui produisent des effets négatifs sur l'emploi;

– ils induisent une évasion vers les secteurs informels pour éviter de verser les contributions;

– ils contribuent à favoriser le développement des préretraites, donc à péjorer le ratio de dépendance (c'est-à-dire le pourcentage d'actifs par rapport aux inactifs);

– ils contribuent à la baisse de l'épargne nationale;

– ils empêchent ou limitent le développement des marchés financiers;

– ils produisent des taux de rendement faibles;

– les Etats doivent financer la dette au détriment d'investissements plus rentables; dans le cas inverse, les gouvernements utilisent les surplus à leur guise;

– en dépit d'une rhétorique de la solidarité, les régimes publics ont souvent des effets anti-redistributifs. Ils profitent plus aux fonctionnaires et aux travailleurs du secteur le plus intégré qu'aux plus démunis;

– les premières générations, ayant bénéficié des régimes publics, sont avantagées par rapport aux cohortes ultérieures.

En outre, la Banque mondiale estime que les gouvernements utilisent les régimes publics de pensions à des fins politiques, promettant des pensions élevées pour des raisons purement électoralistes, mais n'hésitant pas à les réduire lorsqu'ils sont dans l'impossibilité de tenir leurs promesses. Ils utilisent l'opacité du système par répartition pour privilégier les groupes supports, (armée, fonctionnaires, employés du secteur public ou du secteur d'Etat).

Au nom de l'impératif de la stabilité macro-économique, de la nécessité de développer les marchés de capitaux et de maîtriser les évolutions démographiques, la Banque préconise le passage à des comptes individualisés par capitalisation à cotisations définies. Le modèle chilien mis en place sous le gouvernement Pinochet (sur les conseils des « Chicago boys»), devient le modèle de référence. Il repose sur le principe de la cotisation individuelle (l'entreprise ne cotise plus), de la capitalisation intégrale et de la gestion par des institutions privées en concurrence. Ainsi, lors de la transition vers l'économie de marché des anciens pays communistes, la Banque organise des missions d'études au Chili. Tour à tour, politiciens, hauts fonctionnaires, syndicalistes, journalistes polonais, tchèques, hongrois, bulgares, roumains font leur petit voyage, aux frais de la Banque. Quelquefois, ce sont les experts chiliens qui se déplacent.

De manière symptomatique, le modèle suisse qui maintient la contribution des employeurs au deuxième pilier et la participation des partenaires sociaux à la gestion des fonds, ne fait l'objet d'aucune publicité. Pour la Banque, le meilleur tournant est le tournant le plus radical.

Il est vrai que la Banque recommande également de créer un premier pilier par répartition afin de préserver un minimum de protection sociale pour les plus pauvres. Dans tous les cas de figures, la Banque recommande de fixer le niveau du premier pilier à un bas niveau pour faciliter l'attrait du deuxième pilier.

Ces recommandations ne sont pas restées sans effet. Après le Chili, l'Argentine, la Bolivie, la Colombie, le Mexique, l'Uruguay, le Pérou, le Salvador, la Pologne, la Hongrie, le Kazakhstan, la Lettonie se sont engagés de manière plus ou moins radicale dans la voie chilienne.

Une question demeure néanmoins posée: ces recommandations sont-elles fondées et doit-on les suivre? Une part du diagnostic de la Banque est indéniablement et malheureusement pertinente. La défense du bilan des régimes de sécurité sociale en Amérique latine est intenable. La réforme était devenue urgente. Dès l'origine, la possibilité de mener une politique sociale cohérente en Amérique latine a été minée par les contradictions entre des systèmes sociaux de répartition des richesses parmi les plus inégalitaires au monde, une démocratisation inachevée ou pervertie, la faible intégration des travailleurs sur le marché du travail formel et la tentative de mettre en œuvre des systèmes de sécurité sociale impliquant un certain penchant pour la solidarité.

Dans nombre de pays d'Amérique latine, les différentes catégories professionnelles ont négocié leur soutien politique au régime en échange de bénéfices spécifiques. Les groupes disposant des plus fortes ressources se sont vu octroyer des bénéfices disproportionnés par rapport à leur contribution. Ce sont tout d'abord les militaires, puis les fonctionnaires, puis les salariés qualifiés du secteur public, enfin les travailleurs du secteur industriel qui bénéficient les premiers de systèmes d'assurances sociales demeurant séparés en autant de régimes distincts. Par ailleurs, nombre de gouvernements se sont dispensés du principe de bonne gestion financière des régimes, n'hésitant pas à puiser dans les réserves pour mener des politiques sans rapport avec la sécurité sociale. Dans le même temps, les systèmes de sécurité sociale ne couvrent qu'une part restreinte de la population. Personnes âgées, malades, femmes sans travail sont très mal protégés et les plus démunis se retrouvent sans la moindre protection sociale.

L'autre conséquence du système d'échange politique entre les politiciens populistes et les organisations syndicalo-corporatistes est de bloquer toute possibilité de réforme. Les dirigeants sont dans l'impossibilité de toucher aux intérêts enracinés dans la structure productive fondée sur le protectionnisme d'Etat.

La question qui reste posée est celle de la valeur de recommandations fondées sur la condamnation sans appel des régimes publics et la recommandation d'un passage radical à des systèmes de pensions privés et individualisés.

Au niveau théorique, le débat fait apparaître deux camps. La majorité des économistes libéraux, on ne s'en étonnera pas, défendent cette stratégie. Inversement, la majorité des experts en sécurité sociale et des actuaires contestent fortement le constat de la Banque et les stratégies proposées. Cette critique commence à être entendue.

Dans un article retentissant, publié en 1995, Roger Beattie et Warren Mc Gillivray, respectivement du BIT et de l'AISS (Association internationale pour la Sécurité sociale), affirment que la stratégie recommandée par la Banque est extrêmement risquée et donc inacceptable. Ils démontrent que:

– le degré de risque devant être supporté par l'individu est incomparablement plus grand que dans un régime privé car des prestations déterminées produisent des prestations incertaines;

– le risque est beaucoup plus élevé pour les travailleurs à bas salaire;

– un système par capitalisation ne résout pas la question de la transition démographique;

– la gestion privée ne garantit pas l'efficacité, elle risque de conduire à une corruption accrue et implique donc un accroissement du rôle régulateur de l'Etat;

– la transition d'un système à l'autre pose le difficile problème de devoir financer à la fois les nouveaux fonds d'épargne personnels et les pensions des retraités; il n'existe aucune solution à un règlement satisfaisant de ce problème;

– le financement fiscal du premier pilier risque de renforcer les risques politiques de remise en cause des droits sociaux.

Les auteurs concluent qu'«il n'est pas du tout certain que les propositions contenues dans le rapport en matière de pensions déboucheront sur des prestations adéquates et acceptables, ni qu'elles seront viables du point de vue technique et administratif. Une approche plus efficace et moins perturbatrice… consisterait à rectifier les défauts de conception et les injustices des régimes en vigueur».

Venant d'experts de la sécurité sociale, la critique est loin d'être inattendue. Mais elle vient de recevoir un appui de poids. Lors d'un séminaire exceptionnel de la Banque à Washington DC, censé célébrer les six ans du célèbre rapport, Joseph Stiglitz, à l'époque économiste en chef et numéro deux de la Banque, présente un papier intitulé «Repenser les réformes des pensions: 10 mythes sur la sécurité sociale» (1). A l'issue de cette critique dévastatrice, il ne reste plus grand-chose du travail accompli par les experts de la Banque. La conclusion de Stiglitz rejoint celles de nos experts genevois: il est beaucoup plus efficient de s'engager dans une réforme sérieuse des systèmes publics plutôt que de s'engager dans des réformes coûteuses et risquées.

Deux mois plus tard, Joseph Stiglitz quittait la Banque, au soulagement de beaucoup.

Aujourd'hui, la Banque a adopté une approche beaucoup plus prudente. Il n'en demeure pas moins que nombre de pays en développement se sont engagés dans la voie radicale préconisée précédemment.

Comment vont maintenant se comporter les régimes purement privés – où tous les risques sont supportés par les individus – en période de retournement de la croissance? Seront-ils à même de garantir une protection-vieillesse aux groupes à faibles revenus et aux classes moyennes? Au rythme actuel de ralentissement de la croissance mondiale, nous ne tarderons pas à être fixés.

Participant à cette conférence, je peux témoigner qu'elle a provoqué un certain choc chez ceux qui n'étaient pas avertis à l'avance.

* Professeur de sociologie à l'Université de Lausanne. Auteur de «L'Etat-providence» aux Editions Que sais-je? Dernière publication: «Nouveau régime économique international et devenir des Etats-providence» in Pierre de Senarclens, «Maîtriser la mondialisation», Paris, Presses de Sciences politiques, p. 77-114.

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