Avant de se mettre en orbite à bord de la navette spatiale Discovery en octobre prochain, le sénateur John Glenn, 77 ans, ex-astronaute qui reprend du service, a une mission: réformer la politique américaine des sanctions. Il doit siéger dans une commission d'enquête du Sénat sur la question. C'est son propre amendement à la loi sur la prévention de la prolifération nucléaire de 1994 qui oblige les Etats-Unis à adopter des sanctions économiques lourdes contre l'Inde et le Pakistan depuis leurs essais nucléaires. Ces sanctions étant automatiques, le président n'a pas eu la possibilité de les empêcher.

De sa navette Discovery, le plus vieil astronaute dans l'espace pourra contempler un monde dont pas moins des deux tiers de la population sont soumis à une forme ou une autre de sanctions américaines: réduction d'aides, interdiction de commerce, embargos, etc.

Le goût prononcé du Congrès pour les sanctions est devenu inquiétant pour les Etats-Unis, comme pour l'étranger car il entrave sérieusement la conduite de leur politique étrangère et menace les ambitions de leurs compagnies transnationales.

Plus de la moitié des 115 sanctions imposées par les Etats-Unis depuis la Première Guerre mondiale datent des quatre dernières années. L'actuel Congrès a passé en revue 26 mesures de sanctions contre 10 pays: la Chine, la Russie, le Vietnam, l'Azerbaïdjan, la Syrie, le Mexique, la Croatie, la Yougoslavie, le Nigeria et le Soudan.

Les administrations locales s'y sont mises aussi. Vingt-sept d'entre elles ont déjà promulgué des lois qui interdisent de commercer avec les sociétés actives dans les pays sanctionnés, Birmanie en tête. Elles examinent actuellement 14 projets de sanctions contre les banques et les compagnies suisses au sujet de l'or nazi.

Cette prolifération des sanctions américaines date de la fin de la guerre froide. Le Mur de Berlin tombé et la menace communiste écartée, les membres du Congrès se sont intéressés à d'autres dangers: le terrorisme, la drogue, la prolifération nucléaire et les régimes répressifs. Avec les sanctions, ils pensaient obtenir à peu de frais ce qu'ils voulaient en politique étrangère.

«Avant, on se retenait de harceler ses alliés, aussi malodorants fussent-ils. Maintenant, en termes géopolitiques, ce sont les sanctions qui coûtent le moins cher», dit Douglas Steel, un activiste anti-Birmanie. «Elles sont motivées par les sensibilités éthiques et morales des gens.»

Les pressions politiques des communautés ethniques organisées ont accéléré ce processus. Le coût des campagnes électorales augmentant chaque année, les politiciens ont cédé à leurs exigences, en échange de dons. La loi Helms-Burton par exemple, contre les pays et les compagnies qui font du commerce avec Cuba, doit son adoption en 1996 aux besoins de la campagne électorale de deux politiciens: Jesse Helms, président de la Commission des relations extérieures du Sénat, et Bill Clinton lui-même. Privé du soutien de ses traditionnels bailleurs de fonds en Caroline du Nord avant les sénatoriales de 1994, Helms s'était tourné vers la puissante communauté américano-cubaine de Floride. Quant à Clinton, il a signé en 1996 cette loi à laquelle il s'était violemment opposé afin de punir Cuba d'avoir abattu deux avions. Mais son geste a été largement interprété comme une tentative de se faire bien voir dans une Floride riche de voix potentielles.

Le lobby américano-israélien est pour beaucoup dans la promotion des sanctions. Il a trouvé le soutien des leaders républicains qui cherchaient à détourner l'argent et le vote juifs du Parti démocrate. C'est à son instigation que Trent Lott, le président du Sénat, a promis de soutenir une loi privant le président de son droit de juger de l'opportunité de sanctions contre l'Iran et la Libye.

La droite religieuse a également encouragé le goût du Congrès pour les sanctions. Elle a soutenu le projet de loi – accepté à une majorité écrasante par la Chambre des représentants – qui punirait des pays coupables de persécutions religieuses. Le projet est si général que 70 à 80 pays pourraient être concernés.

Les partisans des sanctions expliquent qu'elles constituent une forme de punition, juste avant le recours à la guerre, contre des pays qui agissent contre les intérêts de l'Amérique et du monde. «L'instrument idéal de politique étrangère n'existe pas,» dit Daniel Fisk, ancien avocat associé à la Commission des relations étrangères du Sénat. «Si les sanctions sont un outil imparfait, que dire des résolutions de l'ONU, du recours à la force militaire ou de l'inaction?»

Il y a une faille dans cette argumentation. Les sanctions font généralement plus de mal aux compagnies américaines qu'aux coupables visés. L'Institut pour l'économie internationale (IEI) estime que les exportations américaines vers 26 pays soumis aux sanctions américaines en 1995 étaient de 15 à 19 milliards de dollars inférieures à ce qu'elles auraient dû être. Jeffrey Schott, de l'IEI, affirme que ces pertes ne produisent souvent que de bien maigres résultats. «Imposer des contraintes à un pays peut satisfaire une soif de vengeance mais ne contribue pas nécessairement à atteindre les buts de la politique étrangère américaine», a-t-il expliqué à la Commission des relations internationales de la Chambre des députés. «Les sanctions sont des outils usés et, de surcroît, facilement contournables. Les régimes visés s'y adaptent, même si leurs populations souffrent. Pendant ce temps, leur prolongation pèse de plus en plus aux entreprises et travailleurs américains.»

Fisk affirme que le coût des sanctions est rarement comparé aux coûts moraux et stratégiques de l'inaction ou de la coopération avec des régimes répressifs. «Quel fut le coût de l'engagement en Indonésie des hommes d'affaires américains qui, dans le cadre de la loi indonésienne, soutenaient un capitalisme corrompu?» demande-t-il. «Quel est le coût de l'engagement des Etats-Unis en Chine, spécialement dans le domaine des technologies qui accroissent son potentiel militaire?»

Les sanctions peuvent occasionnellement servir les objectifs de la politique américaine, concède Patrick Clawson de l'Institut de politique du Proche-Orient de Washington. Elles ont par exemple contribué au mécontentement populaire généralisé contre la domination du clergé politisé en Iran. Et elles ont privé les mollahs des ressources nécessaires à une concentration de troupes.

Mais le prix a aussi été élevé pour les Etats-Unis: des milliards perdus dans le commerce du pétrole et la perte par Conoco du développement du champ pétrolifère offshore de Sim. «L'action américaine contre l'Iran, spécialement le boycott autorisé par la loi de sanctions contre l'Iran et la Libye, est un exemple majeur de subordination des intérêts du marché à des impératifs politiques», dit M. Clawson. «Les hommes d'affaires du monde entier pourraient en venir à considérer les Etats-Unis comme un partenaire commercial peu fiable et instable, car Washington est enclin à interdire le commerce pour des raisons politiques imprévisibles.»

Les sanctions peuvent aussi provoquer de profonds ressentiments parmi les partenaires commerciaux des Etats-Unis et, partant, entraver ses objectifs de politique étrangère. Si les Etats-Unis et l'Union européenne en étaient venus aux mains à propos de la loi Helms-Burton à l'Organisation mondiale du commerce, l'organisme aurait pu en être gravement affecté. Par ailleurs, la menace des fonctionnaires des villes et des Etats d'imposer des sanctions de plus en plus dures aux compagnies suisses a provoqué un avertissement du gouvernement suisse selon lequel ces mesures «représentent une menace pour les bonnes relations bilatérales entre la Suisse et les Etats-Unis».

Stuart Eizenstat, sous-secrétaire d'Etat américain au Commerce, a voyagé de capitale en capitale pour tenter de réparer les dégâts causés par les sanctions. Il a récemment mis en garde le Congrès sur le fait que les sanctions – ou celles qui seraient nouvellement proposées – mettaient en péril de nombreuses initiatives américaines, y compris la libéralisation du commerce, la non-prolifération nucléaire et les efforts de lutte contre le terrorisme.

Bill Clinton a également commencé à monter au front. Le mois dernier, il a opposé son veto à la loi destinée à punir les personnes et les sociétés qui livreraient à l'Iran des pièces ou marchandises nécessaires à la fabrication de missiles. Mais la grande majorité du Congrès a voté pour cette loi et il aura toutes les peines du monde à maintenir son veto.

C'est de mauvais augure pour la politique étrangère américaine. Des sociétés russes et chinoises sont les premières visées par cette loi, au moment où Clinton essaie de soutenir les réformes économiques russes et veut faire de la Chine un rempart de stabilité économique contre le chaos financier asiatique.

Certains signes montrent cependant que les leaders de la majorité républicaine du Congrès seraient prêts à freiner. Le lobby agricole, rendu inquiet par la perte de plusieurs marchés d'exportation, exerce de fortes pressions. Les républicains, alarmés à l'idée que les sièges du Middle West à la Chambre des députés pourraient être compromis lors des prochaines élections, semblent disposés à écouter.

La communauté des affaires jette également tout son poids dans la bataille. Elle a laissé entendre qu'elle pourrait retirer son financement aux «faucons des sanctions». Les récriminations croissantes des milieux d'affaires ont incité le sénateur Lott à nommer une task force bipartite de 18 membres – dont le sénateur Glenn – chargée de préconiser une réforme des sanctions pour le 1er septembre.

Pendant ce temps, le milieu des affaires a rassemblé les diverses propositions antisanctions présentées par des législateurs influents. L'une d'elles prévoit d'établir des critères pour l'usage de sanctions économiques unilatérales et d'exiger «un rapport d'impact» avant de les appliquer. Elle permettrait également de mettre fin aux sanctions après deux ans à moins que le Congrès ne les autorise à nouveau. Le sénateur Richard Lugar, l'un des initiateurs de ce projet de loi, va tenter de le rattacher cette année à la législation agricole, pourtant sans rapport.

Le sénateur Glenn a déjà essayé de réparer les dégâts causés par son amendement sur les essais nucléaires, qui ne spécifie même pas comment de telles sanctions peuvent être levées. Il a proposé un texte qui donnerait au président le pouvoir de différer des mesures punitives mais celles-ci devraient obligatoirement être reconsidérées après deux ans. Ainsi, a déclaré le sénateur, «on obtiendrait un meilleur équilibre entre les pouvoirs et les responsabilités du président et du congrès dans les lois sur les sanctions».

Il n'est cependant pas encore sûr que le Congrès souhaite corriger ce déséquilibre. Cela reviendrait à admettre que les Etats-Unis sont parfois incapables d'imposer leur volonté. Cela équivaudrait également à renoncer au pouvoir de satisfaire des intérêts particuliers.

© Financial Times

traduction: Pilar Salgado

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