La réforme du gouvernement a une longue histoire qui jusqu’ici n’a mené nulle part. Proposée une nouvelle fois aux Chambres en 2002, elle est toujours au point mort. Elle pourrait d’ailleurs concerner différents aspects du problème: composition du Conseil fédéral, création de ministres, répartition des compétences entre les départements, présidence, etc.

Aujourd’hui, c’est le mode d’élection qui est à l’ordre du jour. D’une part, l’UDC lance une initiative qui tend à l’élection par le peuple et fera plus tard l’objet d’un débat nourri. D’autre part, quelques politiciens envisagent de remplacer l’élection individuelle des conseillers fédéraux par un vote sur des listes compactes.

Cette dernière proposition peut sembler technique et anodine, puisqu’elle ne concerne que les modalités de désignation, sans affecter directement les autres éléments du système. En réalité, sous l’apparence d’une simple retouche, elle remet en cause les principes mêmes qui régissent le gouvernement depuis 1848.

D’après la loi actuelle, chaque siège est soumis séparément au scrutin de l’Assemblée fédérale, qu’il s’agisse de renouveler l’ensemble du Conseil fédéral (tous les quatre ans) ou de repourvoir des sièges isolés (quand une ou plusieurs vacances se produisent). Le gouvernement n’est donc pas désigné en corps, il est bien plutôt formé de sept personnes choisies de manière distincte.

Il est question de remplacer ce procédé par une élection plurinominale, majoritaire, où s’affronteraient des listes fermées comprenant chacune sept candidats. Au premier tour, serait élue la liste qui aurait obtenu la majorité absolue. Celle-ci n’aurait cependant aucune chance d’être atteinte, dès lors que l’Assemblée fédérale est divisée en au moins cinq groupes politiques d’importance diverse. Il faudrait donc normalement un second tour, lequel mettrait aux prises les deux listes qui ont obtenu le plus de suffrages au premier tour mais pourraient éventuellement être remaniées dans l’intervalle.

Un scrutin de liste ne lèverait aucune des entraves qui limitent la marge de manœuvre du parlement. Le choix des sept conseillers fédéraux resterait assujetti aux impératifs qui ressortent de la nature des choses, répartition des sièges entre deux ou plusieurs partis, représentation équitable des régions et des langues. La composition de chaque liste devrait prendre en compte tous ces paramètres. L’opération risquerait d’être encore plus difficile que la préparation des votes uninominaux par les groupes politiques de l’Assemblée fédérale. Au surplus, l’obligation faite aux députés de voter une liste compacte restreindrait excessivement leur liberté.

Cette innovation aurait certes pour but de renforcer la cohésion d’un gouvernement qui serait désigné sur la base d’un programme commun. Toutefois, cette cible ne serait certainement pas atteinte, pour au moins deux raisons. D’abord, les listes présentées en bloc ne sauraient être homogènes, sous peine de perdre toute chance de succès; elles seraient forcément formées de représentants de plusieurs partis, puisque aucun d’eux n’a une majorité absolue au sein de l’Assemblée fédérale; bref, il s’agirait toujours d’une coalition, presque aussi disparate qu’aujour­d’hui. Ensuite et surtout, une fois élus, les sept reprendraient leur indépendance et rien ne les empêcherait de mener chacun une politique propre, faute de sanction en cas de manquement au «programme commun».

Autrement dit, pour que ce système fonctionne comme le voudraient ses promoteurs, il faudrait soit renoncer à la collégialité, c’est-à-dire donner un chef à l’exécutif, soit conférer au parlement le pouvoir de censurer le gouvernement quand celui-ci ne respecterait pas son programme et perdrait la confiance de la majorité de l’Assemblée fédérale.

On ne garantira pas l’unité d’action du Conseil fédéral en changeant simplement les modalités de son élection. Il est d’ailleurs douteux que cet objectif soit accessible dans notre régime original, qui forme un tout cohérent. La clé de voûte du système est la démocratie semi-directe, qui soumet les organes élus au contrôle populaire. Celui-ci a pour conséquence la représentation proportionnelle au parlement, car il faut, pour que la machine tourne, que les grandes forces politiques trouvent un consensus.

La concordance indispensable implique aussi une répartition à peu près proportionnelle des sièges gouvernementaux entre les principales formations politiques du pays, la formule dite «magique». Cette dernière est inséparable du principe collégial, qui assure une parfaite égalité entre tous les membres de l’exécutif et les oblige à s’entendre pour agir ensemble. A son tour, la collégialité, que le constituant a voulue et que personne n’oserait contester, exige une élection séparée des divers conseillers fédéraux qui doivent être d’emblée et d’une manière permanente égaux les uns aux autres. La désignation par des listes compactes ne se concevrait guère sans un leader, un chef qui rassemblerait une équipe autour de lui et dont la supériorité entraînerait un déséquilibre au sein du collège.

L’élection du Conseil fédéral par un scrutin de liste ne pourrait atteindre son but qu’en remettant en cause les éléments essentiels de notre système politique. Elle nécessiterait donc un changement des articles 168, alinéa 1, et 175, alinéa 2, de la Constitution fédérale, qui chargent l’Assemblée fédérale d’élire les «membres du Conseil fédéral». Cette formule donne à penser que l’opération est conçue comme individuelle et non pas collective. Certes, cette lecture littérale n’est peut-être pas déterminante. En revanche, l’intention du constituant est démontrée par l’histoire: depuis l’origine, le législateur ayant choisi un mode d’élection séparée, cette pratique a été maintenue constamment sous l’empire des trois Constitutions successives et plaide pour une interprétation coutumière des dispositions topiques. Les modalités du scrutin sont certes définies par la loi sur le parlement, mais le principe de l’élection individuelle a la valeur d’une règle de rang constitutionnel, dont la modification impliquerait un vote obligatoire du peuple et des cantons. Cette conclusion s’impose d’autant plus que le système actuel est une pièce maîtresse du régime de concordance et que son abandon provoquerait un profond changement.

La réforme en question doit être fermement rejetée pour deux motifs principaux. Avant tout, il serait léger, voire dangereux, de modifier les modalités d’élection du Conseil fédéral sans les subordonner à une réflexion plus globale sur les institutions qui font la Suisse, fédéralisme, démocratie semi-directe, gouvernement collégial. En effet, tout se tient. Les diverses pièces de la structure étatique s’emboîtent les unes dans les autres, et ce qui peut apparaître secondaire à première vue assure en réalité la solidité de l’ensemble.

Puis, s’agissant plus particulièrement de la désignation du Conseil fédéral, il est douteux que les avantages d’une élection en bloc l’emportent sur ses inconvénients, car le procédé diviserait artificiellement une classe politique plus unie en fait qu’en apparence: deux clans s’affronteraient directement, et la coalition vaincue deviendrait une force d’opposition qui userait ou même abuserait des droits d’initiative et de référendum.

Il s’agirait d’un véritable bouleversement qui ne répondrait ni à une nécessité pratique ni à un consensus politique. La dernière procédure de révision totale de la Constitution fédérale, qui s’est étendue de 1965 à 1999 pour aboutir à une simple mise à jour, a montré qu’une refonte des institutions n’était pas mûre et ne réunirait en aucune manière une réelle communauté de vues. S’attaquer aux modalités d’élection du Conseil fédéral serait prendre le problème par le mauvais bout.

[L’idée du scrutin de liste est d’abord venue, il y a quelques années, du Centre pour la réforme des institutions suisses (CRIS), dans laquelle on trouve l’ex-syndique de Lausanne Yvette Jaggi, les conseillers nationaux Roger Nordmann et Christa Markwalder (PLR/BE) ou le politologue François Cherix. Relayée par une initiative parlementaire de Christa Markwalder, la proposition du CRIS avait été balayée en 2006 par le Conseil national. (NDLR)]

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