l’avis de l’expert

En Europe, la citoyenneté reste un terrain miné

En offrant un passeport hongrois aux Hongrois ethniques de Slovaquie, la Hongrie a provoqué l’ire de sa voisine, qui du coup a décidé d’interdire la double nationalité à ses concitoyens. Au-delà d’un conflit localisé, cette querelle oblige à réfléchir sur le sens actuel de la citoyenneté. Par André Liebich, professeur à l’IHEID de Genève

La Hongrie et la Slovaquie sont en guerre, se sont exclamés les commentateurs au début de cet été. Certes, l’arme privilégiée n’est pas le canon, mais le passeport. Les deux pays amendent presque simultanément leur loi respective sur la nationalité, et ils le font d’une manière qui assure la confrontation. La Hongrie décide d’octroyer sa citoyenneté à tout Hongrois ethnique résidant en dehors de la Hongrie, et ceci sans aucune obligation de résidence en Hongrie. La Slovaquie, qui compte un demi-million de Hongrois ethniques (soit 10% de sa population) riposte en révoquant sa propre loi sur la nationalité qui avait autorisé la double nationalité. Elle décrète que dorénavant les citoyens slovaques ne seront plus autorisés à détenir une autre citoyenneté que la citoyenneté slovaque.

Ce dernier épisode dans les annales d’un voisinage difficile dépasse les enjeux bilatéraux propres à deux petits pays d’Europe centrale. Il nous oblige à réfléchir sur le sens de la citoyenneté et, en particulier, sur l’institution de plus en plus répandue de la double ou même, multiple citoyenneté.

Autrefois, la double citoyenneté fut perçue comme une forme civique de la bigamie. La Convention sur la nationalité du Conseil de l’Europe, adoptée en 1963, traduit encore cette conception, tant par la formulation de son intitulé – Convention sur la réduction des cas de pluralité de nationalités, […] – que par les termes de son préambule: «Considérant que le cumul de nationalités est une source de difficultés et qu’une action commune en vue de réduire autant que possible, dans les relations entre Etats membres, les cas de pluralité de nationalités répond au but poursuivi par le Conseil de l’Europe. […]».

La Convention européenne de nationalité adoptée par ce même organisme en 1997 révèle une tout autre orientation. Parmi ses principaux soucis, celui de protéger le droit de l’enfant à la nationalité de chacun de ses parents et le droit de la femme mariée à ne pas perdre sa nationalité d’origine. Si la nouvelle Convention évoque le souhait de trouver des «solutions appropriées aux conséquences de la pluralité de nationalités», elle est surtout soucieuse de protéger les doubles citoyens plutôt que de réduire leur nombre.

Cette Convention réitère le principe qu’il appartient à chaque Etat de déterminer qui sont ses ressortissants. Et c’est ici que naît le différend hungaro-slovaque. La Hongrie, amputée de plus de deux tiers de son territoire en 1920 à la suite de sa défaite à l’issue de la Première Guerre mondiale, se considère toujours comme la patrie historique des populations hongroises vivant à l’extérieur de ses frontières actuelles. Ces Hongrois dispersés surtout en Roumanie, en Slovaquie, en Serbie et en Ukraine – cinq millions au total – constituent une des plus grandes minorités contemporaines en Europe.

Depuis presque un siècle, Budapest cherche à rapprocher ces compatriotes à l’étranger. Ayant renoncé au revanchisme territorial après la Deuxième Guerre mondiale, la Hongrie tente, depuis la chute du communisme, de conclure des traités bilatéraux avec ses voisins en vue d’améliorer la condition de ces minorités, de se présenter en modèle de coexistence interethnique pour servir d’exemple aux autres, ou bien d’instituer un «statut de Hongrois à l’étranger» – tentative balayée par les juristes européens suite aux protestations des voisins. La démarche la plus récente, celle du gouvernement hongrois actuel, consiste à offrir la citoyenneté hongroise à tout Hongrois de souche qui en fait la demande, sans qu’il soit obligé d’élire résidence en Hongrie.

Cette innovation n’est pas unique. Plusieurs pays européens pratiquent des politiques analogues. Ainsi, les Moldaves, dont les aïeux habitaient la Moldavie durant la période de l’entre-deux-guerres quand ce territoire faisait partie de la Roumanie ont droit à la citoyenneté roumaine. Près d’un quart de la population moldave, soit un million de personnes, a déjà déposé une requête dans ce sens. La Bulgarie offre sa citoyenneté aux ressortissants macédoniens pour faire valoir sa thèse que les Macédoniens sont, en fait, des Bulgares. Quelques dizaines de milliers de Macédoniens se sont prévalu de cette disposition, dont un ancien premier ministre macédonien.

Ces pratiques ne sont pas propres à l’Europe orientale. Plusieurs membres occidentaux de l’Union européenne, dont l’Allemagne, la Grèce, l’Irlande et l’Espagne offrent leur citoyenneté aux compatriotes ethniques à l’étranger, quoique avec des réserves et sous des conditions particulières. Par conséquent, la Hongrie semble pleinement dans son droit, et ne constitue pas une exception isolée, en offrant d’élargir le nombre de ses citoyens pour inclure le demi-million de Slovaques de souche hongroise.

Peut-on alors comprendre et, plus encore, justifier la riposte slovaque qui consiste à abolir la possibilité d’une double citoyenneté pour ces ressortissants afin de contrecarrer l’initiative hongroise? La question est d’autant plus pertinente que lors de la dissolution de la Tchécoslovaquie en 1993, c’est la Slovaquie qui opta pour permettre la double nationalité tandis que la République tchèque l’interdisait.

Sur le plan strictement juridique, la décision slovaque semble irréprochable. Rappelons que chaque Etat détermine qui sont ses ressortissants. Dans cette perspective, la décision slovaque est aussi légitime que la décision hongroise qui va dans un sens contraire. Certes, le caractère de «tac au tac» des autorités slovaques est déplaisant et le rétrécissement d’un droit est, a priori, plus condamnable que son élargissement. La réponse slovaque, difficilement réfutable, c’est que cette nouvelle disposition hongroise est une provocation, une manière de réaffirmer la priorité des liens de sang et de l’histoire sur les liens civiques et territoriaux. Des deux côtés, la confrontation a lieu sur le plan politique, même si elle se réfère au juridique.

Certes, les passions se calment d’un côté comme de l’autre. C’est dans l’enthousiasme provoqué par la victoire électorale éclatante des nationalistes en avril 2010 que Budapest proclame sa nouvelle politique de double citoyenneté. Au même moment, la Slovaquie est en campagne électorale et les nationalistes au pouvoir ne peuvent faire autrement que de riposter vigoureusement. Aujourd’hui, la nouvelle coalition en Slovaquie a évincé ses prédécesseurs et elle inclut le parti de la minorité hongroise dans ses rangs. Les tentatives de baisser la tension par des rencontres bilatérales au sommet ont déjà démarré.

Et, pourtant, le problème demeure entier. Cela est vrai non seulement au niveau bilatéral, hungaro-slovaque, où, ayant tous les deux agi conformément aux normes européennes et au droit international, aucun des deux pays ne peut reculer sans perdre la face. C’est vrai aussi sur le plan plus large de l’Union européenne dans son ensemble. La Hongrie et la Slovaquie étant tous les deux membres de l’Union, elles partagent une citoyenneté européenne commune. Mais que vaut cette citoyenneté si elle n’a pas de prise sur un différend qui oppose ses membres de manière aussi fondamentale? Bien sûr, la citoyenneté européenne s’ajoute à la citoyenneté nationale, elle ne la remplace pas. Mais tant que les citoyens européens restent assujettis à des dispositions nationales aussi conflictuelles que celles que nous avons vues dans le cas hungaro-slovaque, la citoyenneté européenne est-elle autre chose qu’une coquille vide?

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