Immigration: satisfaire l’UE et la volonté du peuple, c’est possible

Le 9 février 2014, le peuple devait opérer une pesée des intérêts. La majorité fit pencher la balance en faveur d’un contrôle strict de l’immigration, au risque de saborder les relations vitales avec l’Union européenne. Peut-être d’aucuns étaient-ils mal informés et croyaient-ils possible de cumuler les avantages de l’une et l’autre situation. Or il s’agissait d’une alternative simple dont tous les citoyens n’étaient pas conscients. C’est l’impression d’une impasse qui domine. Le Conseil fédéral a l’initiative et devrait orienter l’opinion, mais la perspective d’une négociation difficile l’empêche de communiquer ses vues. Voilà pourquoi le débat se déroule sur la place publique, où s’expriment les idées les plus diverses.

Les enjeux sont souvent mal compris. Pour les mesurer, il faut commencer par distinguer ce que le nouvel article 121a dit et ce qu’il ne dit pas.

Contrairement à son titre trompeur et à un avis erroné, l’article 121a ne prescrit pas de diminution du nombre des immigrés. A un facteur quantitatif, il substitue un système de contrôle, normatif et qualitatif. Quant à son objet, l’article 121a vise tous les étrangers, européens ou non, et concerne tous les statuts, frontaliers, réfugiés, travailleurs, rentiers, dépendants ou indépendants.

Quant à sa portée, il subordonne l’immigration à un plafonnement, à des contingents annuels et à des autorisations individuelles, qui obéissent à un double critère: la préférence nationale et les intérêts économiques du pays. Quant à sa nature, l’article 121a n’est pas directement applicable et implique la révision de lois et de traités internationaux, notamment l’accord de libre circulation avec l’UE.

On entend dire à tort que l’article 121a pourrait être interprété de manière à rendre la législation suisse compatible avec cet accord. Certes, la liberté de circuler, comme tout droit fondamental, n’est pas forcément absolue. Mais elle ne se concilie pas avec des contingents, quelle que soit la définition donnée à ces notions. Dès lors, si l’UE n’est pas prête à faire les concessions nécessaires et si la Suisse entend néanmoins poursuivre sa coopération avec elle, il n’y a pas d’autre solution qu’une modification de l’article 121a. Une pareille révision est possible en tout temps et suppose simplement un vote obligatoire et la réunion de la double majorité du peuple et des cantons. C’est sur ce dernier point que réside la difficulté majeure: il faudrait convaincre le peuple de trois cantons et demi de renverser la décision prise le 9 février par 50,3% des voix populaires et 14 voix cantonales et demie contre 8 et demie. Il pourrait s’agir de Berne (50,1% de oui le 9 février), Uri et Bâle-Campagne (50,6%) et Lucerne (53%). Encore doit-on définir la procédure et les conditions qui donneraient le plus possible de chances de succès à l’opération.

L’initiative lancée le 2 décembre, qui demande simplement l’abrogation de l’article 121a, ne répond pas à ce but. Du point de vue juridique, elle ne soulève aucune objection et ne serait pas insolite. Au lendemain du refus de l’EEE en 1992, une initiative populaire demandait l’adhésion à cette organisation dès janvier 1993. Sa validité ne fut pas mise en doute. Mais on sait que le résultat fut nul, la demande ayant été retirée en juin 1997. Il reste le problème posé par le temps. Une fois que l’initiative est déposée munie de 100 000 signatures valables, le Conseil fédéral doit la soumettre au parlement dans un délai d’un an, qui peut être prolongé de six mois si un contre-projet est préparé. Ensuite, les Chambres ont 30 mois à compter du dépôt de l’initiative pour décider si elles en recommandent l’acceptation ou le rejet. A l’extrême rigueur, la procédure pourrait aller assez vite pour que le scrutin ait lieu avant février 2017, échéance fixée par la disposition transitoire de l’initiative. Toutefois, abstraction faite de cette difficulté relative, il paraîtrait étrange, d’un point de vue psychologique et politique, de demander directement au peuple de renverser sa décision, dans la précipitation et sans que les circonstances aient changé.

Ce n’est pas le fait en soi de provoquer une nouvelle votation qui fait problème. Le phénomène n’est nullement nouveau. Ce procédé a déjà été utilisé à de nombreuses reprises, qu’il s’agisse de l’élection du Conseil fédéral par le peuple, de la représentation proportionnelle au Conseil national, du droit de vote des femmes, de la majorité civique à 18 ans ou de l’adhésion à l’ONU. L’instauration de la TVA illustre l’attitude du parlement, qui n’accepte pas l’opposition populaire à ses projets, rejetés à trois reprises, en 1974, 1977 et 1979, avant d’être finalement acceptés en 1993. Un autre exemple illustre l’acharnement dont peut faire preuve l’Assemblée fédérale: la naturalisation facilitée des jeunes étrangers a été refusée à quatre reprises (1922, 1982, 1994 et 2004), ce qui n’empêche pas certains députés de la proposer de nouveau.

L’article 121a exige l’adoption de lois et de traités exposés au référendum facultatif. Aussi des adversaires de l’article 121a ont-ils imaginé que celui-ci pourrait être privé de sa portée, si les textes d’application étaient rejetés par le peuple. Cependant, un tel refus ne résoudrait rien, puisqu’il laisserait subsister tel quel l’article 121a, avec les dispositions contraignantes qu’il renferme. Tout serait donc à recommencer.

Quant à l’initiative du 2 décembre, loin de faire une utile pression sur le Conseil fédéral, elle réduirait plutôt sa marge de manœuvre et nuirait à notre position vis-à-vis de l’UE. Une approche plus subtile n’aurait pas ces inconvénients et offrirait de meilleures chances de succès. Elle reposerait sur l’article 141a de la Constitution, qui permet d’adopter simultanément un traité et les modifications constitutionnelles qu’il implique. Si le Conseil fédéral signait avec l’UE un accord qui par hypothèse ne respecterait pas le nouvel article 121a, ce qu’il a le droit de faire, il préparerait aussi un autre article 121a qui serait conciliable avec le traité et remplacerait celui du 9 février. L’ensemble serait soumis au référendum obligatoire du peuple et des cantons.

Cette procédure prendrait certes du temps et le délai au 9 février 2017 ne serait peut-être pas tenu. Mais on pourrait considérer qu’il s’agit d’un délai d’ordre, sans effet absolu. Cette manière de voir ne serait pas sans précédent. L’initiative sur le transit alpin, approuvée en avril 1994, impartissait un délai de dix ans au transfert du trafic de marchandises de la route au rail; chacun sait que cette obligation est encore loin d’être remplie. C’est dire qu’une interprétation souple de l’article 121a n’est pas exclue, si en pratique le délai fixé ne peut pas être respecté, de bonne foi.

Quoi qu’il en soit, une nouvelle votation est inévitable. Mais elle n’aura de chances de succès que si elle est mieux préparée que le scrutin du 9 février. Elle exige donc non seulement un effort d’information, mais aussi l’adoption des mesures que la population est en droit ­d’attendre pour faire face à l’immigration.

Professeur honoraire de l’UNIL

L’initiative du 2 décembre visant à abolir celle du 9 février nuirait en fin de compte au Conseil fédéral. Mais il existe une voie plus subtile…

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