Dans le dédale des organisations internationales, la Banque mondiale est peut-être celle dont l'action et l'impact dépendent le plus de la personnalité qui la dirige. La banque, un nom très imparfait pour la principale institution internationale de lutte contre la pauvreté, changera de président cette année. La liste des successeurs potentiels compte une candidate, Cary Fiorina, l'ex-CEO de Hewlett-Packard, et des proches de l'administration Bush, Paul Wolfowitz, sous-secrétaire à la Défense et Randall Tobias, responsable de la lutte contre le sida. Ainsi que l'explique un journaliste du Washington Post dans son excellent livre sur James Wolfensohn*, l'homme qui dirige cette institution modèle sa stratégie et son action à son image. C'était vrai avec son premier président, Eugène Meyer, le père du Washington Post actuel et c'est encore vrai aujourd'hui.

Capable de réunir au sein de ses 10 000 employés les meilleurs experts des questions du développement, mais incapable de gérer son organisation aussi efficacement qu'une entreprise privée, en raison des intérêts divergents de ses actionnaires, de ses clients et du public, son président n'a pas une tâche aisée, mais il ne manque pas de pouvoir, avec ses 22 milliards de crédits annuels.

Son action est également difficile à qualifier et à mesurer. Mais les chiffres vont dans le bon sens. Depuis 1980, le nombre de pauvres a diminué de 200 millions, bien que la population mondiale ait augmenté de 1,6 milliard. L'espérance de vie a passé de 45 à 64 ans.

La Banque mondiale adapte ses objectifs à ses connaissances. Après sa création, en 1944, elle met l'accent sur la reconstruction et les infrastructures, puis elle se ravise et investit dans la composante humaine et sociale, avant de redécouvrir des mérites au capital physique.

John McCloy, son deuxième président, est associé au premier crédit de la banque, octroyé à la France, un mois avant le Plan Marshall. Au départ, l'idée consiste à privilégier la reconstruction, donc les projets d'infrastructure. Avec George Woods, au début des années 60, le discours change. Le président se veut l'avocat des pays en développement. Robert McNamara, nommé en 1968, ancien secrétaire américain à la Défense, pousse la rhétorique à des sommets émotionnels rares. Lors de ses conférences, son public est en larmes, et lui-même part en pleurs. Il lance également l'idée visant à «détrôner le PNB», parle de «croissance optimale».

Les événements économiques amènent McNamara sur un tout autre terrain. Après le choc pétrolier, il opère un virage à 180 degrés et ne parle plus que d'«ajustement structurel». La banque n'octroie de crédits qu'aux bons élèves, qui réduisent les déficits publics. Une politique d'austérité qui soulève maintes critiques.

Le successeur de McNamara enfonce le clou. En 1981, Alden Clausen, choisi par Jimmy Carter, au détriment de James Wolfensohn, met l'accent sur les aspects financiers. Ancien président de la Bank of America, il ne connaît rien au développement. Cinq ans plus tard, l'administration Reagan lui refuse un second mandat, et sélectionne Barber Conable, un représentant du Congrès américain, totalement inconnu – «Barbara quoi?» demandera The Economist. La banque ne jure plus que par l'ajustement structurel et encourage à suivre l'exemple asiatique. L'opposition à l'institution s'élargit. Surtout, la Banque mondiale a complètement abandonné sa rhétorique anti-pauvreté. Les ONG s'en mêlent, et font pression pour mettre un terme au désastre social et environnemental.

Malgré ce triste bilan, en 1991 George H. W. Bush choisit Lewis Preston, préféré à nouveau à Wolfensohn, pour redynamiser la Banque mondiale. Banquier, quarante ans au sein de JP Morgan, jusqu'à en devenir président, le nouveau patron de la Banque mondiale veut avant tout conserver le rating de AAA de son institution. Dyslexique, il manque de capacité de persuasion. Ses projets de digues en Inde souffrent de quantité de défauts sociaux et environnementaux, blessent les lignes directrices de la banque, et provoquent la colère des opposants. Mais il lui faut un an pour arrêter le projet. Les critiques sont plus vives que jamais. En 1993, pour la première fois, des ONG demandent l'abolition de la Banque mondiale. La descente aux enfers se poursuit avec la décision d'investir 186 millions de dollars dans le nouveau siège de Washington. D'autant que la facture grimpe à 314 millions.

La banque finance un vaste projet, en Amazonie, catastrophique pour l'environnement. La banque décide enfin de créer un Département de l'environnement.

La Banque mondiale touche le fond en 1994, à Madrid, où elle fête son cinquantenaire. Lewis Preston s'empêtre dans ses discours. Dans la rue, les manifestations sont plus dures que jamais, sur le thème «50 ans, c'est assez»… Quelques mois plus tard son président, qui souffre d'un cancer en phase terminale, annonce son départ. Bill Clinton accepte enfin James Wolfensohn, au détriment de Lawrence Summers.

Personnalité hors du commun, l'Australien qui a adopté la nationalité américaine dès sa première candidature, a toujours rêvé de diriger cette «campagne contre la pauvreté».

James Wolfensohn est né à Sydney il y a 72 ans, d'un père secrétaire personnel du banquier James Rothschild. Membre de l'équipe australienne d'escrime aux Jeux olympiques de Melbourne, il mène de brillantes études à Harvard, où il rencontre sa femme, Elaine, passionnée comme lui de judaïsme et de musique. Il débute ensuite sa carrière dans l'industrie, avec Rheem, part en Inde, au Nigeria, y est brièvement emprisonné. Il crée ensuite sa société de conseil, puis rejoint un broker australien et enfin une banque d'affaires. Il se découvre un sens affiné du contact, se lie d'amitié avec David Rockefeller, avec des musiciens célèbres, Vladimir Ashkenazi et Daniel Barenboïm, et rejoint Schroders (1968 à 1977). Il en devient responsable de la filiale américaine, et administrateur du célèbre Carnegie Hall, à New York. Il retourne à Londres et devient numéro deux de Schroders, mais ne gagnera pas la lutte pour la succession de Michael Verey.

Il entre alors chez Salomon. En 1979, Wolfensohn dirige l'opération de sauvetage de Chrysler et, durant ces années, se passionne toujours pour l'aide au développement. Il quitte d'abord Salomon Brothers, une nouvelle fois brouillé avec le management. La dissolution du «partnerhsip» lui laisse tout de même une dizaine de millions. Il crée sa propre entreprise, lieu de conseils pour les hauts responsables politiques, économiques et culturels. Coup de maître, en 1988 il engage Paul Volcker, le président sortant de la Réserve Fédérale. Au moment où les banques d'affaires multiplient les conseils de fusion pour empocher les commissions, Wolfensohn se fait un point d'honneur à conseiller de réduire toute velléité d'acquisition, un filon très rémunérateur.

Une fois nommé à la tête de l'objet de son désir, en 1995, celui-ci n'a plus l'enthousiasme, la jeunesse et l'acceptation de l'époque McNamara. Critiquée à gauche par les ONG, l'institution l'est aussi à droite: La Banque mondiale prête 22 milliards de dollars, mais le privé investit 206 milliards dans les pays en développement. L'argent privé a remplacé l'aide publique. Le raisonnement est toutefois incomplet. L'investisseur se concentre sur les marchés porteurs, mais oublie l'Afrique par exemple. En outre les capitaux fluctuent fortement d'une année à l'autre.

James Wolfensohn renoue d'abord avec les ONG et débute son premier mandat par un voyage très réussi en Afrique. Grâce au dynamisme de ses représentants locaux, son premier grand dossier sera une plus grande réussite. En Bosnie, alors que personne ne sait si le cessez-le-feu va tenir, que la Bosnie n'est ni membre de la Banque mondiale, ni d'ailleurs un Etat indépendant, la banque offre une expertise de premier plan, notamment dans le cadre de accords de Dayton. Ce qui décidera Bill Clinton à faire immédiatement appel à la Banque mondiale trois ans plus tard au Timor oriental et au Kosovo. Ce qui fait d'ailleurs regretter son éviction de la reconstruction de l'Irak. La stratégie de Wolfensohn, d'établissement d'une relation de confiance au sein des pays pauvres, se traduira par de grands succès, comme en Ouganda. Par contre, ses jugements économiques, pendant la crise asiatique de 1998, et son rôle de simple «bancomat du FMI», ne seront pas à mettre à son crédit.

L'instinct de Wolfensohn qui, comme l'écrit Mallaby, avait trois visions par semaine mais aucune stratégie, l'a très tôt poussé à lutter contre la corruption, cet «impôt implicite», malgré l'opposition de plusieurs membres de son conseil d'administration. C'est pourtant la condition de base pour lutter contre la pauvreté, pour que l'argent conduise effectivement à irriguer une zone, bâtir une école ou construire un service de soins. En Indonésie, la Banque mondiale a prêté 25 milliards de dollars sous le règne de Suharto. Pays corrompu, c'est ici que Wolfensohn a le mieux compris la nécessité absolue d'établir des institutions solides pour contrôler l'aide au développement.

Le bilan de Wolfensohn, cet arrogant, exubérant, exhibitionniste mais passionné n'est pas aisé à dresser. Cette tornade ultra-pressée au pays de la diplomatie et de ses lenteurs doit être jugée à l'aune des trois objectifs qu'il s'était fixés, une vaste réforme du management pour réduire son formalisme et y instiller les méthodes du privé. Ensuite sortir du concept d'ajustement structurel. Et enfin rétablir de bonnes relations avec les stakeholders, actionnaires, ONG et emprunteurs.

Le travail sur les structures mêmes de la banque laisse la porte ouverte à la critique, selon Sebastian Mallaby, non pas en vertu du résultat obtenu, mais plutôt des coûts engendrés par ses méthodes, un «traitement à la grenade». Le système de méritocratie qu'il a installé a réduit certains aspects claniques, mais l'accueil du management est resté très froid. La décentralisation des responsables par pays et l'amélioration de la technologie de l'institution sont à mettre au crédit des dix ans de Wolfensohn. En 2003, 71% des responsables des pays sont partis de Washington. Tous résidaient encore dans la capitale américaine huit ans plus tôt. Grâce à cette réorganisation, en 2000, la préparation d'un projet dure quinze mois, contre vingt-deux avant son plan.

La sortie du concept d'ajustement structurel, trop étroit et politiquement dommageable est aussi une réussite. Wolfensohn, grâce à ses nombreux déplacements sur le terrain, a très tôt mis tout son poids dans la lutte contre la corruption, puis pour l'annulation de la dette des pays les plus pauvres. Sur ces deux points, il était en avance sur son temps.

L'apport de son concept de «comprehensive development program», qui permet d'intégrer et de faire participer les ONG, les gouvernements et les autorités locales, embrasse trop d'aspects simultanément. Effectivement la recherche économique n'est pas unanime sur le meilleur moyen de réduction de la pauvreté. Hernando de Soto, l'économiste péruvien, met l'accent sur le droit de propriété, Jeffrey Sachs la création de zones économiques d'efficience. Il est à moins aussi crucial d'intégrer la notion de gouvernance nationale. Wolfensohn refuse l'idée d'accorder au gouvernement local le choix des projets. La théorie économique enseigne cependant, du fait de la loi des rendements décroissants, que le choix de l'investissement dépend surtout de sa situation de départ. Ce qui met l'autorité locale au centre du processus.

Le troisième objectif de Wolfensohn, sa stratégie de participation, invitant ONG et partenaires locaux, en réaction à l'impopularité de l'institution au début des années 90, a connu divers succès. Il a su ajuster ses relations en fonction du contexte. Car la légitimité de l'action de la banque est un facteur clé. Mais la banque doit mieux choisir ses partenaires. Il ne sert à rien de compter sur «la mafia de Berkeley», pour reprendre les termes de l'auteur, c'est-à-dire sur des ONG qui, d'une part ne connaissent pas les besoins locaux, et d'autre part qui restent figées dans leur idéologie et n'acceptent ni les choix des experts, ni ceux des principaux bénéficiaires.

Même dans les cas de pays à faible gouvernance, comme au Tchad, Wolfensohn a évité le risque de corruption en poussant le gouvernement à créer une institution locale capable de gérer et contrôler le projet. En l'occurrence un pipeline pétrolier.

L'avenir de la banque reste plus que jamais lié à sa détermination à privilégier ses clients, par rapport aux autres stakeholders, et ensuite à améliorer l'exécution de son mandat. La Banque mondiale est une petite institution, par rapport à la taille des problèmes auxquels elle fait face. Ses limites sont insuffisamment perçues par ses actionnaires, ses clients et la plupart des ONG, mais c'est aussi l'un des meilleurs instruments de lutte contre la pauvreté.

*«The World's Banker», Sebastian Mallaby, The Penguin Press, 2004.

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